THINK TANK

І....PER ASPERA – AD ASTRA


THINK TANK

І....PER ASPERA – AD ASTRA


Не піти по-англійськи

Не піти по-англійськи

Три роки тому весь світ сколихнула неймовірна подія: у Великій Британії провели референдум про вихід із Європейського Союзу. Апологети так званого Brexit здобули неочікувану перемогу, яка ледь не перетворилась на «піррову», зануривши країну у вир політичної кризи.

Після надання вже третьої відстрочки для Brexit цього разу до 31 січня Ad Astra згадує непростий шлях Великої Британії та ЄС до і після доленосного референдуму червня 2016 року і прогнозує, що ж може статися далі.

Крах надій та ілюзій

Увечері 11 травня 2010 року лідер Консервативної партії Девід Кемерон прибув у свою нову резиденцію на Даунінґ-стрит, 10. Його політична сила не здобула парламентської більшості, але йому поталанило створити коаліційний уряд у Великій Британії разом із ліберал-демократами на чолі з Ніком Клеґом.

Основним завданням Кемерона стало усунення дефіциту державного бюджету, який тоді складав від 7 до 11% ВВП, а також боротьба з міграційною кризою. Але непродумана політика британського прем’єра щодо цих питань фактично й поховала його рейтинг.

Усе почалося з урядового рішення збільшити вартість навчання в британських університетах втричі і водночас скоротити їхнє фінансування на 40% для того, щоб ліквідувати дефіцит бюджету. У листопаді 2010 року мирна демонстрація студентів у Лондоні переросла в масштабне свавілля. Ліберал-демократи втратили студентський електорат. Ситуацію не врятували навіть обіцянки Клеґа скасувати підвищену плату за навчання.

Крім цього, через пів року на Мюнхенській конференції Девід Кемерон заявив про те, що політика мультикультуралізму та «відкритих кордонів», яка проводилась попереднім британським урядом, лише посилила загрозу «ісламського екстремізму». Це викликало бурхливу реакцію британських радикалів-націоналістів. До гніву ображеного студентства додалися звинувачення прем‘єр-міністра Великої Британії в сповідуванні ультраправих ідей.

Наступним невдалим кроком Кемерона стало підвищення податку на додану вартість (НДС) із 17,5% до 20%. Водночас реформування сфери охорони здоров‘я обійшлося платникам податків близько у 200 млн доларів. На тлі падіння рейтингу Кемерона все більшої популярності набирали євроскептики Партія незалежності Сполученого Королівства (ПНСК) на чолі з Найджелом Фараджем (до речі, на той момент депутатом Європейського парламенту).

Усе лише починалося

Втрата рейтингів підштовхнула Кемерона до відчайдушного кроку. Він пообіцяв у разі переобрання консерваторів на парламентських виборах у травні 2015 року провести із ЄС переговори щодо умов членства і, можливо, навіть провести відповідний референдум. Це спрацювало: за результатами виборів Консервативна партія отримала більшість місць у Палаті громад і самостійно сформувала уряд.

Кампанія перед референдумом розколола британське суспільство та політикум. Навіть серед правлячої Консервативної партії не було єдності щодо питання членства країни в Європейському Союзі. Більшість партійної верхівки на чолі з Кемероном, якому напередодні вдалося домовитися про виключення в питаннях міграційного режиму та соціальної політики ЄС, виступала за збереження членства. Навіть відомий своїми євроскептичними поглядами новий лідер Лейбористської партії Джеремі Корбін доєднався до табору Кемерона й так само виступав проти Brexit.

Натомість меншість, обличчям якої стали друзі Кемерона Боріс Джонсон та Майкл Ґоув, разом із Найджелом Фараджем виступала за вихід Великої Британії з об’єднання.

Референдум відбувся 23 червня 2016 року. На бюлетенях було лише одне питання: «Чи повинне Сполучене Королівство залишатися в ЄС чи покинути його?». Голосування завершилося о 22:00 за місцевим часом. У самій Великій Британії та за її межами було відчутно подих стриманого оптимізму. Навіть євроскептики щиро вірили в те, що перемога дістанеться прихильникам збереження членства в Європейському Союзі.

Але результати приголомшили увесь світ. За вихід з ЄС проголосували 51,9% виборців за явки в понад 72%. Різниця між тими, хто проголосував за і проти Brexit, сягнула близько 1,3 млн виборців. Не готовий до такого повороту подій Девід Кемерон 13 липня оголосив про свою відставку з посади прем’єра. З цього часу розпочалась Brexit-епопея, яка триває і досі.

Brexit означає Brexit, але є але

Відразу після відставки Девіда Кемерона крісло прем‘єр-міністра зайняла міністерка внутрішніх справ Тереза Мей, прийнявши пропозицію королеви Сполученого Королівства Єлизавети ІІ сформувати уряд. У жовтні 2016 року Мей заявила про свій намір вивести Велику Британію з ЄС на основі статті 50 Лісабонського договору — це був перший прецедент її застосування в принципі.

Стаття 50 містить лише чотири пункти: 1) країна може вийти з ЄС відповідно до своїх конституційних процедур; 2) вихід відбувається через два роки після відповідного звернення до Європейської ради; 3) термін виходу може бути продовжений за згоди Європейської ради; 4) країна, що виходить із ЄС, може в будь-який час повторно набути його членство.

Проблема виникла вже на етапі “конституційних процедур”. Адже у Великій Британії немає писаної конституції — і лише в грудні 2016 року Верховний суд країни встановив, що рішення про введення в дію статті 50 має приймати парламент. У березні 2017 року Вестмінстер уповноважив Терезу Мей надіслати офіційне звернення до Європейської ради щодо початку процедури виходу з ЄС, що й сталося 29 березня.

Розпочався дворічний відлік до моменту виходу Великої Британії з ЄС, а з ним і ґрунтовна підготовка до втілення рішення у життя. Найбільш гострими виявилися питання стосовно виплати грошової компенсації Сполученим Королівством Європейському Союзу, забезпечення прав громадян ЄС у період після Brexit та вирішення проблеми ірландського кордону.

Але поруч із проблемами зовнішньополітичними влада Британії відчувала тиск і всередині країни: як і з боку радикальних “брекзитерів”, так і з боку прихильників збереження членства в ЄС. Намагання Мей зміцнити позиції Консервативної партії в парламенті на дострокових виборах у червні 2017 року завершилися втратою абсолютної більшості та вимушеним альянсом із Демократичною юніоністською партією Північної Ірландії. Її різка позиція щодо проблеми ірландського кордону (намагання якомога більшого зближення з рештою Сполученого Королівства) лише додали тиску на британську прем’єрку в перемовинах з ЄС.

Вітання з Італії

У вересні 2017 року під час своєї промови в італійській Флоренції Тереза Мей окреслила позицію Великої Британії у переговорах з Європейським Союзом.

Аби гарантувати права громадян Євросоюзу на британській території, Лондон запропонував інкорпорувати відповідні положення ЄС у законодавчу базу Британії, а будь-які суперечки з приводу дотичних питань залишити на розгляд британським судам, судді яких враховуватимуть практику Суду ЄС. За словами Мей, такий підхід мав гарантувати можливість громадян ЄС проживати та працювати у Сполученому Королівстві. 

Під час своєї промови Мей намагалась переконати ЄС у тому, що Велика Британія у будь-якому разі дотримуватиметься усіх своїх чинних та майбутніх фінансових зобов‘язань. Бюджет ЄС ухвалено до 2020 року, тому Лондон до цього часу зобов‘язаний сплачувати усі свої внески до ухвалення нового кошторису. За вихід з ЄС Сполучене Королівство повинно сплатити 33 млрд фунтів.

Натомість Тереза Мей досить категорично висловилася з приводу майбутніх британсько-європейських торговельних відносин. За її словами, Велика Британія ні в якому разі не погодиться на відносини на кшталт “ЄС-Швейцарія” (низка двосторонніх секторальних угод і обмежена участь у спільному ринку ЄС) чи “ЄС-Норвегія” (участь у Європейській економічній зоні, але без права голосу). Формат угоди про зону вільної торгівлі (як між Канадою та ЄС) Мей також відкинула, зазначивши, що сам процес буде занадто затяжним та обтяжливим, враховуючи і той фактор, що економічні відносини між ЄС та Британією не починаються з нуля, як це було у випадку з Канадою. 

Під час промови Тереза Мей згадала і про перехідний період, який мав тривати (щонайменше) два роки. Це означало, що під час цього етапу Лондон підтримуватиме з Брюсселем такі ж стосунки: з чинними європейськими нормами, законами та актами. Єдиним винятком мала стати реєстрація громадян ЄС під час перетину кордону. Раніше британський уряд не хотів вдаватися до такого механізму для того, щоб заощадити бюджетні кошти, однак при підписанні угоди з ЄС впровадження такого нововведення стало б своєрідною підготовкою до повноцінного «розлучення».

Лишалася ще проблема ірландського кордону. Вільний рух між Північною Ірландією та Ірландією був важливим чинником запобігання насиллю, яке тривало там майже тридцять років. Вихід Великої Британії з ЄС загрожував поверненню часів “смути” й поновленню кривавих протистоянь між католицьким і протестантським населенням Північної Ірландії. Утім Тереза Мей не надала чіткого пояснення позиції Великої Британії з цього питання. Єдине, на чому вона наголосила — це унеможливлення зведення фізичного кордону на острові Ірландія.

Спроба номер два (спойлер: невдала)

Мішель Барньє, очільник групи ЄС, яка веде перемовини з Британією стосовно Brexit, назвав пропозиції Мей у її промові у Флоренції “конструктивними”. Але для укладання угоди про вихід Великої Британії з ЄС потрібні були певні письмові гарантії. У грудні 2017 року Британією та ЄС було видано спільний звіт (Joint Report) з питань Brexit, де містилася уточнена позиція, зокрема, і з питання ірландського кордону.

Ключовими в цьому контексті стали пункти 49 і 50 звіту. Пункт 49 фактично і став тим, що в ЗМІ називають “бекстоп” (“backstop”): під час перехідного періоду Північна Ірландія перебуватиме в спільному ринку і митному союзі ЄС, але в разі відсутності механізму збереження вільного прикордонного руху по завершенні перехідного періоду таке перебування буде автоматично продовжено. Пункт 50, доданий за наполяганням уже згаданої Демократичної юніоністської партії, передбачав збереження вільного доступу північноірландського бізнесу до решти Сполученого Королівства.

Наступною сходинкою в еволюції позиції Великої Британії стосовно розлучення з ЄС став так званий «план Чекерс» липня 2018 року, за основу якого було взяту промову Терези Мей на партійному з’їзді в її заміській резиденції. Він полягав у прагненні Великої Британії зберегти вільне пересування товарів відповідно до узгодженого з ЄС «спільного правила», але обмежити імміграцію.

Надзвичайно важливим було уточнення стосовно кордону Північної Ірландії: ЄС та Велика Британія повинні були б підписати угоду «спільної гармонізації» правил та вимог між Сполученим Королівством та Європейським Союзом, що дозволило б залишити кордон між Північною Ірландією та Ірландією відкритим.

Мова йшла і про необхідність створення «інституційної структури» для тлумачення домовленостей між Великою Британією та ЄС. Було згадано і про скасування юрисдикції Європейського Суду у Великій Британії, однак суди повинні були б «враховувати» правотворчу практику ЄС.

Плани уряду Мей спровокували загострення протиріч у лавах Консервативної партії. Власне, політичні інтриги та несамовита політична боротьба і спровокувала чимало негараздів у процесі розробки самого проекту угоди з ЄС та ведення переговорів. Часта зміна британської позиції дратувала і Брюссель, який публічно нагадав про це прем’єрці Британії на саміті ЄС у Зальцбурзі у вересні 2018 року.

Тоді заступниця переговорної групи ЄС із питань Brexit Сабіна Вейнард запропонувала перемовникам почати процес розробки угоди в режимі повної секретності (так звані “tunnel negotiations”). Контакти учасників переговорів із пресою були обмеженими, переговорні групи працювали в режимі підвищеної інтенсивності. І, зрештою, наприкінці листопада 2018 року угода про Brexit на 585 сторінок — і порівняно коротка політична декларація про майбутнє відносин Британії та ЄС — були офіційно ухвалені.

Новий рік, новий прем’єр, нова угода

Попри істотний прогрес у питанні Brexit, на початок 2019 року не було жодної ясності з приводу того, як (і чи взагалі) Велика Британія вийде з Європейського Союзу. Угода Терези Мей, яку та в останній момент  перед голосуванням парламенту в грудні 2018 року відкликала, була відхилена в січні 2019-го з розгромним розривом у 230 голосів. Не змінилася ситуація і в березні: попри кілька технічних змін до політичної декларації про майбутнє британсько-європейських відносин.

Зрештою, напередодні запланованої дати виходу 29 березня 2019 року ЄС відстрочив Brexit до 12 квітня, сподіваючись на затвердження Британією угоди. Але коли стало зрозуміло, що доти жодного прогресу в британському парламенті немає, 10 квітня відбувся екстрений саміт ЄС, на якому вихід відтермінували вже до 31 жовтня (за умови участі британців у виборах до Європарламенту).

Паралельно уряд Терези Мей наштовхнувся на неймовірний спротив парламенту фактично в усьому, що стосувалося Brexit. У середині березня відбулася безпрецедентна в історії британського парламентаризму подія: на кілька днів порядок денний роботи Палати громад визначали самі парламентарі в обхід урядової програми. Зрештою, в середині травня після третього провального голосування за свою угоду щодо Brexit Тереза Мей оголосила про відставку.

Зі змагання за посаду нового очільника Консервативної партії та, відповідно, прем’єр-міністра Сполученого Королівства переможцем вийшов Боріс Джонсон. У 2018 році він пішов із посади міністра закордонних справ в уряді Мей через незгоду з її політикою щодо Brexit, при цьому за її угоду в парламенті один раз із трьох голосував “за”.

Відчуваючи підтримку своєї партії (за нього проголосувало понад 70% її членів), Джонсон заповзявся підвищувати ставки у своїх переговорах із Брюсселем щодо нових умов виходу з ЄС. Механізм “бекстопу”, який фактично утримував Британію в межах європейського митного союзу і спільного ринку, він називав “недемократичним”, плату за вихід (“divorce bill”) — необґрунтованою і завищеною, а позицію ЄС — непоступливою.

Але Європейський Союз (вочевидь, з огляду на політичну кар’єру Терези Мей) вирішив не відповідати на критику Джонсона такою ж критикою. Усі суперечливі рішення британського прем’єра — приміром, п’ятитижневе призупинення роботи парламенту (пророгація), яке потім було успішно оскаржене у Верховному суді — Брюссель коментував досить стримано.

Протистояння між парламентом і урядом не оминуло й Джонсона. На початку вересня британські депутати завдали значного удару його амбітним планам вивести Британію з ЄС 31 жовтня “хоч тушкою, хоч опудалом”: ухвалений закон зобов’язував прем’єра просити про відстрочку до 19 жовтня, якщо доти парламент не затвердить іншого варіанту Brexit. Двадцять один консерватор, який голосував за цей закон, був виключений з лав фракції Консервативної партії в парламенті. А один із її членів перейшов на сторону опозиційної Ліберал-демократичної партії просто під час промови Джонсона.

Тепер уже відомо, що весь цей час британська та європейська сторони вели напружену переговорну роботу щодо нових умов виходу країни з ЄС. І хоча насправді важко сказати, кому довелося більше поступитися — Великій Британії чи Європейському Союзу — новий варіант вирішення проблеми ірландського кордону виявився заплутаним навіть для профільного міністра британського уряду Стівена Барклі.

Усе (знову) тільки починається

Оголошення 17 жовтня Джонсоном і главою Європейської комісії Жаном-Клодом Юнкером нової угоди щодо Brexit стало справді сенсаційною новиною. Для її розгляду британський парламент навіть зібрався в суботу — вперше з часів Фолклендської війни 1982 року, і вп’яте за останні кількасот років.

Але парламент, побоюючись можливого жорсткого Brexit (чи не єдине, з приводу чого там є консенсус), вирішив відкласти затвердження угоди до укладання спеціального закону про вихід, але розглядати його в прискореному режимі без можливості внесення суттєвих правок відмовився.

Тож ЄС, попри небажання Франції затягувати Brexit на ще більше часу, все ж вирішив за два дні до 31 жовтня відтермінувати вихід Великої Британії до 31 січня. Усе це лише задля запобігання жорсткому Brexit. Утім із Брюсселя пролунали чіткі сигнали: четвертого разу відстрочки може й не бути, тож британцям краще скористатися наданим часом із розумом.

Що ж чекає Сполучене Королівство нині? Після відвернення загрози Brexit без угоди в тамтешньому парламенті знайшлися голоси для підтримки дочасних виборів у країні 12 грудня (до речі, перших із 1923 року). І хай як ключові політичні сили не хочуть говорити про щось, окрім Brexit, його тема нависатиме над британським політикумом до остаточного вирішення.

Консервативна партія має чітку стратегію: звинувачувати решту політичних сил у небажанні покінчити з Brexit попри підтримку відповідного законопроєкту про вихід. Так вони сподіваються отримати парламентську більшість (а впевнене лідерство в рейтингах це поки дозволяє), ухвалити угоду Джонсона і вивести країну з ЄС до 31 січня. Що цікаво, варіант виходу без угоди був уже публічно відхилений Джонсоном.

Лейбористська партія натомість критикує угоду Джонсона, наголошує на своїй революційній соціально-економічній політиці і обіцяє не лише укласти нову угоду з ЄС, а й винести її разом із можливістю скасування Brexit на другий референдум. Щоправда, чинний лідер партії Джеремі Корбін зараз є досить непопулярною фігурою серед британського суспільства (утім не серед своїх однопартійців), і відставання в щонайменше 10% від консерваторів не додають політсилі оптимізму.

Ліберал-демократична партія, яка нині є третьою в рейтингах, відверто виступає проти Brexit. Утім її офіційна позиція полягає у проведенні другого референдуму за членство Британії в ЄС. Укладати нову угоду із Брюсселем там не планують: понад те, ліберал-демократи прямо зверталися до європейських чиновників із проханням вплинути на Джонсона, аби запобігти жорсткому Brexit.

Партія Brexit, яку очолює вже згаданий на початку євроскептик Найджел Фарадж, є цікавим феноменом британської політики. Створена за шість тижнів до виборів у Європарламент у травні 2019 року, вона там здобуває третину всіх голосів. У своїй риториці Фарадж різко критикує ЄС та всі угоди про Brexit — що Мей, що Джонсона. Утім він закликає чинного британського прем’єра об’єднати зусилля на прийдешніх виборах і “get Brexit done” — вочевидь, без ніяких угод. Джонсон, до слова, можливість такого альянсу заперечив.

Свою роль може зіграти і Шотландська національна партія. Шотландія разом із Північною Ірландією на референдумі 2016 року проголосували проти виходу з ЄС. Нині риторика як представників ШНП, так і уряду Шотландії в особі першої міністерки Ніколи Стерджен є відверто антибрекзитською. Угоду Джонсона там критикують як таку, що ставить Шотландію в неконкурентне становище порівняно з Північною Ірландією. А нещодавні заяви Едибурга про бажання провести референдум про незалежність в 2020 році і висока підтримка місцевою громадськістю такого рішення лише посилюють сецесіоністські настрої в регіоні.

Репутацію відновити важко, прогнозувати щось тим паче

Незалежно від того, відбудеться Brexit чи ні, репутацію Великої Британії на міжнародній арені суттєво підточено. Непослідовність переговорної позиції, небажання дотримуватися попередніх домовленостей, хаос у британському політикумі та відсутність консенсусу щодо питання загальноєвропейської ваги — про це говорять дипломати не лише в Брюсселі чи Страсбурзі, а й ледь не в кожній європейській столиці.

Якщо Велика Британія таки скасує Brexit (вона може зробити це в односторонньому порядку), то принаймні в середньостроковій перспективі вже не матиме такого ж впливу на європейські справи, як раніше. Першу скрипку в Європейському Союзі вже перехопила Франція на чолі з енергійним Емманюелем Макроном. І саме його скептична позиція щодо чергового відтермінування Brexit зайвий раз свідчить про ставлення Парижа до Великої Британії.

Так само ілюзорним у середньостроковій перспективі виглядає і посилення власного впливу у решті світу. Найбільш досяжним майданчиком у цьому плані для Британії виглядають хіба країни Співдружності і, з певними застереженнями, США — залежно від політичної кон’юнктури в Білому домі.

А після виходу із ЄС на умовах будь-якої угоди Британія опиниться у “підвішеному стані”: з одного боку, з необхідністю налагоджувати відносини з Європейським Союзом після перехідного періоду, а з іншого — намагаючись розширити свою глобальну торговельну політику. І на перше, і на друге піде не один рік. І не виключено, що через відсутність будь-яких вигідних торговельних альтернатив і готових угод британців може чекати економічна криза.

Усі варіанти вирішення проблеми Brexit наразі сповнені величезної кількості невідомих. Власне, і сама процедура виходу з ЄС — це прецедент, яких не було в історії. Тож більшість усього, що відбувається навколо питання виходу Великої Британії з Євросоюзу, скоріш за все, матиме ефект “чорного лебедя”: буде несподіваним, масштабним і начебто зрозумілим постфактум.

Із історії Brexit можна зробити й більш масштабний висновок: світ змінюється в напрямку, який нам передбачити неможливо. І саме британський референдум червня 2016 року став одним із перших і яскравих тому провісників. Уже потім були президентські вибори в США, хвиля популізму в Європейському Союзі, десистемізація глобального політичного ландшафту… У будь-якому разі, усвідомлення факту змін дає нам можливість керувати їхнім напрямом, чи не так?

Автори – Анастасія Возович та Олег Павлюк, «Ad Astra»