Між республікою і монархією: президентська влада у договірній політиці США
У Сполучених Штатах поступово змінюється баланс у сфері зовнішньополітичного прийняття рішень. Традиційна система, заснована на розподілі повноважень між гілками влади, дедалі частіше поступається практиці, у якій ключові міжнародні домовленості формуються без участі Конгресу. Ця тенденція свідчить про зростання ролі президента у визначенні зовнішньої політики та перетворення процесу укладання договорів на сферу особистої політичної ініціативи. Відхід від колегіальних механізмів узгодження сигналізує глибшу трансформацію політичного устрою – поступове зміщення від інституційного контролю до персоналізованої моделі влади.
Таке переосмислення балансу між державними інститутами надає президенту майже необмежений простір для самостійних дій на міжнародній арені. У результаті зовнішня політика США набуває рис, притаманних монархічному принципу одноосібної волі, коли рішення держави все більше ототожнюються з рішеннями її лідера. Це повертає до обговорення питання, наскільки подібна концентрація влади сумісна з конституційною природою американської республіки та якими можуть бути її наслідки для легітимності міжнародних зобов’язань Сполучених Штатів.
Перші сигнали зміни політичної рівноваги
Від початку свого другого терміну президент США Дональд Трамп зосередив дедалі більше повноважень у власних руках. Його стиль управління отримав характеристику "одноосібного керівництва" через масштабне використання президентських указів. Лише за перші сто днів другого терміну він підписав 147 указів – більше, ніж будь-який інший президент в історії країни за аналогічний період. Його кадрові рішення дедалі частіше ґрунтувалися не на компетентності чи професійному досвіді, а на особистій відданості.
Конфлікти з судовою владою лише посилили враження про концентрацію влади в руках президента. Адміністрація Трампа неодноразово вступала у відкрите протистояння з федеральними суддями, висувала дисциплінарні скарги та навіть ініціювала позови проти судових інстанцій. І хоча такі дії викликали широкий резонанс, ще більш тривожною тенденцією стало те, що залишалося менш помітним для широкої аудиторії, – персоналізація міжнародних договорів.
У Сполучених Штатах склалася стійка традиція, що визначає межі президентських повноважень у сфері міжнародних відносин. Значущі договори виносяться на розгляд представницьких органів й набувають чинності лише після ратифікації – або двома третинами Сенату, або простою більшістю обох палат. Коли ж президент діє самостійно, це стосується лише технічних або другорядних питань і оформлюється у вигляді "sole executive agreements".
Історично саме завдяки конституційній вимозі участі законодавчої влади формувалися ключові інститути міжнародного порядку. Договори про створення Організації Об’єднаних Націй, Світового банку чи НАТО, угоди про зниження тарифів, захист прав людини або екстрадицію небезпечних злочинців – усі вони пройшли процедуру конгресового схвалення.
Так само були й угоди, які вважалися невідповідними інтересам країни. Відмова Сенату ратифікувати Версальський договір після Першої світової війни стала однією з найбільш знакових подій у цій історії. У пізніший час відхилення зазнали Договір про всеосяжну заборону ядерних випробувань і Конвенція про права осіб з інвалідністю.
Сьогодні цей механізм, що визначав баланс між виконавчою і законодавчою владою у сфері міжнародних договорів, фактично перестав працювати. Дональд Трамп активно укладав угоди з іноземними державами, але жодної з них не виніс на розгляд Сенату чи Конгресу. Він діяв так, ніби міжнародні договори належать виключно до компетенції президента, особисто очолюючи процес укладення домовленостей. Прикладів подібної практики чимало, для пересічного українця найбільш упізнаваною є угода зі США щодо корисних копалин. У Києві документ затвердили у парламенті, у Вашингтоні ж усе обмежилося рішенням виконавчої влади.
Загалом, за перші дев'ять місяців другого терміну він схвалив понад десяток міжнародних угод. Найбільш помітними стали його так звані торговельні домовленості, а також цілий ряд інших, що залишилися поза увагою публіки. Частина з них мала політичний, але не юридично обов’язковий характер, як-от декларативна домовленість із Сальвадором щодо стратегічного співробітництва в цивільній ядерній сфері. У таких випадках президентська самостійність не викликає заперечень. Однак більшість інших угод Трампа ґрунтувалися на максимально розширеному тлумаченні президентських повноважень і оформлювалися як "sole executive agreements", попри те, що за масштабом і змістом вони виходили далеко за межі цього формату.
Міністр фінансів США Скотт Бессент і перший віце-прем'єр-міністр України Юлія Свириденко підписують угоду, що надасть США преференційний доступ до нових угод щодо видобутку корисних копалин в Україні та фінансування інвестицій у відновлення України, у Вашингтоні, округ Колумбія, США, 30 квітня 2025 року. Фото: Юлія Свириденко/Facebook, Reuters
Коли договори належали правителям, а не державам
Жоден інший президент у всій історії Сполучених Штатів не вдавався до настільки відвертої персоналізації процесу укладання міжнародних договорів, свідомо уникаючи участі Конгресу. В цьому сенсі Трамп справді унікальний, проте його підхід має певні історичні аналогії. У середньовічній Європі монархи регулярно укладали персональні угоди – трактати, що були тісно пов’язані не з державою, а з самою особою правителя.
Юрист і дипломат Еммеріх де Ваттель у своїй праці "Право народів" (1758), яка суттєво вплинула на творців Конституції США, проводив відмінність між двома формами угод. Персональний договір, укладений монархом, припиняв свою дію разом із його смертю, оскільки був лише продовженням особистої волі правителя. Натомість справжній міжнародний договір мавбути невід’ємною частиною держави і залишатися чинним доти, доки існує сама держава. Такий договір не залежав від тривалості правління конкретної особи, а відображав зобов’язання країни як самостійного юридичного суб’єкта.
У XVII столітті, коли почала формуватися сучасна система міжнародного права, відбувся фундаментальний зсув. На авансцену вийшли не окремі особи, а суверенні держави, які стали основними носіями прав та обов’язків у міжнародних відносинах. Відповідно, укладання міжнародних угод перестало бути актом особистої влади. Монархи, президенти та парламенти виступали вже не як самостійні сторони, а як представники держав, уповноважені діяти від їхнього імені. У цьому новому правовому порядку міжнародний договір набував статусу постійного зобов’язання, незалежного від політичних змін чи особистої долі конкретного керівника.
Аналогію можна провести з сучасними корпораціями: генеральний директор підписує контракт, але не бере на себе особистої відповідальності за його виконання. Договір зобов’язує компанію як окрему юридичну особу, а не її керівника. Саме такий принцип лежить в основі сучасної міжнародної правової системи. Тому практика, до якої вдався Трамп, надаючи договорам характеру особистої угоди, справді нагадує повернення до донаціональної епохи, коли доля міжнародних зобов’язань визначалася не інститутами, а приватною волею монарха.
Перехід від персонального до суверенного розуміння договорів мав принципове значення для міжнародного права. Він закріпив норму, що міжнародна дієздатність держави залежить від її власної конституційної системи. Якщо внутрішнє право вимагає участі парламенту, то навіть країни з монархічною формою правління мусять залучати законодавчий орган для надання згоди. Сучасне право договорів виходить із того, що згода на міжнародний договір може бути визнана недійсною, якщо вона була висловлена з очевидним порушенням внутрішніх процедур.
Саме тому практика відсторонення Конгресу від процесу укладення міжнародних договорів у США суперечить сучасному міжнародному правопорядку. Такий підхід відкриває юридичну можливість для оскарження будь-яких угод, підписаних у подібний спосіб. Він також конфліктує з американською конституційною традицією та принципами демократії.
Вартість непрозорості: від бюджетних ризиків до питань безпеки
Окрема загроза полягає у відсутності прозорості. Президент Вудро Вільсон ще після Першої світової війни закликав покласти край секретним договорам, і ця ідея згодом була інтегрована у норми міжнародного права. Публічність і парламентський контроль стали гарантіями того, що міжнародні зобов’язання держави відповідають її правовим і демократичним стандартам. Наслідки ігнорування цього принципу помітні на прикладі пакту Молотова-Ріббентропа 1939 року, його секретна частина передбачала поділ Східної Європи й створила передумови для початку Другої світової війни. Подібна закритість сьогодні супроводжує торговельні домовленості адміністрації Трампа. Їхні тексти не оприлюднені, а описані президентом результати публічно заперечували або ставили під сумнів Японія та Південна Корея. І громадяни США, і міжнародна спільнота не мають чіткого розуміння того, які саме зобов’язання бере на себе держава.
Міністр економічного відродження Рьосей Акадзава у кепці з написом "Make America Great Again", яку йому подарував президент США Дональд Трамп. Фото: Білий дім
Подібний підхід створює ризики й для внутрішнього правопорядку. Деякі з цих угод можуть передбачати витрати з федерального бюджету – сфера, яка за Конституцією належить виключно до повноважень Палати представників. Якщо фінансові зобов’язання узгоджуються не через законодавчий орган, а внаслідок особистих переговорів президента, відбувається фактичне підривання базових механізмів бюджетного контролю.
Найнебезпечніші сценарії пов’язані з домовленостями у сфері безпеки. Візьмемо самітТрампа з Володимиром Путіним. Якщо б у результаті США взяли на себе роль гаранта "мирного договору" між Росією та Україною, що закріплював би територіальні здобутки Москви, такий документ суперечив би міжнародному праву й міг би бути відхилений Україною у будь-який момент. Ще більш проблематичним виглядав би сценарій, у якому Росія звинувачує Україну в порушенні умов миру, незалежно від фактичного стану речей. У цьому випадку постало б питання: чи не означала б така угода зобов’язання США військово підтримати Росію? Це прямо зачіпає сферу оголошення війни та застосування сили, що за американською Конституцією поділяється між президентом і Конгресом.
Особисті домовленості Трампа часто суперечили вже чинним міжнародним угодам, які пройшли конгресове схвалення. Білий дім вів переговори про нові торговельні угоди з Канадою, Мексикою та Південною Кореєю – трьома країнами, з якими США вже мають ратифіковані обома палатами Конгресу угоди про вільну торгівлю. Використання формату "sole executive agreement" у таких випадках передбачало б фактичне витіснення договорів, що мають повноцінний конституційний статус, а це насамперед створює конфлікт між правовими актами, ухваленими демократичною процедурою, та особистими політичними рішеннями президента.
Закритість цих домовленостей мала ще один вимір – вони унеможливлювали контроль з боку судової влади. Угода з Сальвадором, укладена у березні, також передбачала депортацію сотень осіб до в’язниці CECOT, відомої своїми умовами утримання. Документ не був оприлюднений до кінця травня, попри офіційні запити членів Конгресу та адвокатів депортованих. До цього моменту суди фактично не мали жодних правових інструментів для перевірки, чи мали дії адміністрації законну підставу.
Наслідки цього проявилися в конкретній справі. Громадянин Кілмар Абреґо Ґарсія був депортований у рамках домовленості, правовий статус якої залишався невідомим навіть для юристів, що оскаржували її у судах. Лише після оприлюднення стало очевидно, що угода мала політичний, а не юридично обов’язковий характер і не надавала жодних повноважень для вимоги його утримання. Зрештою Верховний суд постановив, що адміністрація повинна "сприяти" поверненню Абреґо Ґарсії.
Подібна непрозорість виявилася і в ситуації з депортаціями до Гани. Адміністрація Трампа відправляла туди частину іммігрантів, очікуючи, що вони згодом будуть переспрямовані до третіх країн. Коли суд поставив під сумнів законність таких дій, представник Міністерства юстиції заявив, що Сполучені Штати не мають жодної угоди з Ганою, яка б регулювала ці трансфери. Водночас міністр закордонних справ Гани у публічному виступі наголосив на протилежному. За його словами, угода існувала й навіть була розглянута кабінетом міністрів і генеральним прокурором країни.
У результаті виникла правова колізія, в якій суд фактично опинився без інструментів для встановлення істини. Адміністрація США не передала текст угоди на розгляд Конгресу, а її публікацію відкладала. Це позбавило суддю можливості перевірити достовірність заяв сторін і самостійно оцінити правову основу для депортацій.
Саймон Сандовал-Мошенберґ, адвокат Кілмара Абреґо Ґарсії, виступає перед журналістами після слухання в Окружному суді США 11 квітня у Ґрінбелті, штат Меріленд. Ліворуч і праворуч від нього – члени родини Абреґо Ґарсії. Фото: Піт Кіхарт, The Washington Post / Getty Images
Чи здатен Конгрес повернути собі договірну роль?
Під час ратифікаційних дебатів 1788 року Александр Гамільтон окреслив логіку, яка стояла за розподілом повноважень у сфері міжнародних договорів. У "Записках Федераліста" він робив акцент на тому, що Конституція не віддала цю функцію ані виключно виконавчій, ані виключно законодавчій владі. Гамільтон бачив у цьому розрив з монархічною традицією, де вся повнота договірної компетенції зосереджувалася в руках спадкового правителя: "Яким би доречним чи безпечним це не було в урядах, де виконавчий магістрат є спадковим монархом, у республіці небезпечно і недоцільно довіряти всю владу укладення договорів виборному магістратові з чотирирічним терміном повноважень".
Цей аргумент став одним із ключових у побудові американської системи стримувань і противаг. Розрив з британською монархією передбачав, що договірна влада належить не одній особі, а двом гілкам влади спільно – президентові та Конгресу. Тим самим було усунуто ризик концентрації міжнародних зобов’язань у руках лідера, чия влада є тимчасовою та виборною. Вона також не може бути передана у спадок, тож будь-які спроби перетворити укладання договорів на персональну чи династичну прерогативу суперечать самій логіці конституційного устрою США.
Проблема, яку сформулював Гамільтон у XVIII столітті, нині стосується питання про те, як саме має діяти Конгрес у ситуації відсторонення від договірного процесу. Формально в нього залишаються всі інструменти контролю, однак політична кон’юнктура робить їх застосування складним. Частина законодавців пов’язана із виконавчою владою й не демонструє готовності ставити під сумнів її дії. Це створює вакуум, у якому президент може визначати зовнішньополітичні зобов’язання без відкритої парламентської участі.
Тим не менше, у Конгресу є можливості для відновлення впливу. Одним із практичних кроків могло б стати зобов’язання адміністрації публікувати тексти всіх угод і політичних домовленостей, укладених від імені США. Це дозволило б побачити, які з них виходять за межі неформальних декларацій і фактично наближаються до міжнародних договорів, що за Конституцією потребують участі законодавчої влади.
Якщо аналіз цих текстів покаже відхилення від усталених норм, Конгрес може використовувати бюджетні механізми, щоб обмежити виконання домовленостей, не схвалених у належний спосіб. Це передбачало б, що угоди, укладені виключно особистим підписом президента, залишаються політичними деклараціями без належного юридичного підґрунтя. Такий підхід не усуває конфлікт, але створює практичний бар’єр для перетворення цих домовленостей на дієві міжнародні зобов’язання.
Якщо Конгрес не скористається наявними інструментами, зовнішньополітичні рішення можуть остаточно переміститися в поле одноосібної виконавчої влади. Замість системи, де міжнародні зобов’язання визначаються спільними діями гілок влади, вони оформлюватимуться як наслідок особистих рішень президента. Така трансформація послаблює роль парламенту та створює невизначеність для міжнародних партнерів, які очікують, що позиція США відображає стабільну волю держави, а не тимчасові інтереси однієї політичної фігури, навіть якщо нині саме вони фактично визначають курс.
Автор – Артем Кирилюк , молодший аналітик аналітичного центру ADASTRA.
Підтримайте аналітичний центр ADASTRA – інвестуйте в незалежну аналітику майбутнього!