Рейс «Alondra Rainbow» 22 жовтня 1999 року мав стати звичайним багатоденним переходом з індонезійського порту Куала-Танджунг до японського Міїке. Проте вже за дві години після виходу в море він перетворився на один із найгучніших випадків морського піратства кінця XX століття. Вантажне судно, що належало японській компанії Imura Kisen KK, йшло через Малаккську протоку, одну з найзавантаженіших і водночас найнебезпечніших морських ділянок світу. На борту було 7000 тонн алюмінієвих злитків вартістю близько 20 мільйонів доларів. Коли судно віддалилося від берега, капітан Ко Ікено почув підозрілий шум на містку. Вийшовши з каюти, він побачив близько десяти людей у масках, озброєних пістолетами та ножами. Пірати силоміць захопили контроль над кораблем, пограбували особисті речі та цінності екіпажу і шість днів утримували моряків у полоні. За цей час нападники перефарбували судно з оригінального синього кольору на чорний і змінили його назву на «Mega Rama».
З метою уникнути швидкого виявлення та позбутися свідків, пірати висадили полонених на надувний пліт без двигуна, засобів зв’язку та достатніх запасів і залишили його у відкритому морі. Через майже 10 днів дрейфування без їжі та води виснажений екіпаж врятували тайські рибалки. Тим часом перефарбоване судно продовжило рух зміненим маршрутом у напрямку Індії, доки Центр повідомлень про піратство у Куала-Лумпурі не розіслав попередження торговим суднам у регіоні. Завдяки цій мережі берегова охорона Індії змогла перехопити «Mega Rama» біля своїх берегів.
Це був далеко не поодинокий випадок захоплення судна піратами у Південно-Східній Азії. Роком раніше зник інший японський корабель «Tenyu», що також перевозив алюмінієві злитки з того ж індонезійського порту. Тоді його команда з чотирнадцяти осіб так і не була знайдена, а саме судно згодом виявили у китайському порту вже пофарбованим в інший колір. Водночас жодного з нападників так і не вдалося притягнути до відповідальності. Такі випадки є лише частиною масштабної хвилі зростання піратства в Південно-Східній Азії наприкінці 1990-х — на початку 2000-х років.
Для японського судноплавства такі інциденти стали джерелом фінансових втрат, а також загрозою для всієї логістики. Японія має потужну економіку, але залежить від імпорту природних ресурсів, тому води Південно-Східної Азії для неї є важливими як основний маршрут постачання енергоносіїв і сировини. За даними Міністерства економіки, торгівлі та промисловості Японії, до початку кризи в Ормузькій протоці, основний обсяг постачання сирої нафти (понад 90%), що надходив з Близького Сходу, транспортувався через протоки регіону, зокрема Малаккську. Така економічна залежність перетворює будь-які ризики для морського судноплавства на пряму небезпеку для національних інтересів Японії.
Піратство в Південно-Східній Азії — це проблема, яка загострюється під час економічних криз чи стихійних лих. У такі часи частина місцевого населення, позбавлена засобів до існування, звертається до злочинної діяльності на морі. Для японської економіки наслідки цієї нестабільності проявляються у кількох аспектах. По-перше, виникає загроза регулярним постачанням енергоресурсів. Затримка чи захоплення навіть одного нафтового танкера порушує логістику, від якої залежить робота всієї японської промисловості. По-друге, через піратство зростають страхові внески та витрати на додаткову охорону суден. Це автоматично робить імпортні та експортні товари дорожчими, що знижує їхню конкурентоспроможність на світовому ринку. По-третє, безпека екіпажів стає постійним джерелом тривоги для судноплавних компаній.
Ситуацію додатково ускладнює те, що Малаккська протока повністю перебуває під суверенітетом трьох прибережних держав: Малайзії, Індонезії та Сінгапуру. Японія ж є лише користувачем і не має жодних владних повноважень у цих водах. У результаті, країна не може просто відправити свої військові кораблі для патрулювання, як це свого часу зробила Індія, звільняючи захоплене піратами судно «Alondra Rainbow». Єдиний вихід для Японії — діяти через дипломатію та фінансову підтримку.
Еволюція та передумови відродження піратства в Південно-Східній Азії
Історично напади на кораблі у Південно-Східній Азії не сприймалися як кримінальна діяльність. Для багатьох прибережних народів у регіоні це був спосіб здобути ресурси, посилити політичний вплив і забезпечити існування своєї громади. Лише з утвердженням європейського колоніального правопорядку такі дії отримали статус кримінального злочину, а саме «піратства». Наприкінці ХІХ століття масштаби такої діяльності значно скоротилися, хоча окремі напади на судна і надалі траплялися, насамперед у Південнокитайському морі.
Однак ситуація змінилася після Другої світової війни. Хвиля деколонізації привела до появи нових незалежних держав. Проте їхні уряди не мали достатніх фінансових і військових можливостей для ефективного контролю морського простору. Основні ресурси спрямовувалися на розв’язання внутрішніх безпекових проблем, тоді як розвиток військово-морських сил і берегової охорони втрачав пріоритетність. До початку 1970-х років Велика Британія завершила реалізацію стратегії «на схід від Суеца» (East of Suez) та припинила свою постійну військово-морську присутність у Південно-Східній Азії. Таке рішення значною мірою було зумовлене економічними причинами, адже утримання лише військово-морської бази в Сінгапурі потребувало близько 15% британського оборонного бюджету та приблизно 40% усіх витрат на закордонні військові бази. Проте для регіону цей крок означав втрату сили, яка протягом десятиліть забезпечувала контроль над морськими шляхами та стримувала піратську активність. Подібні наслідки спостерігалися і після виведення американських сил із Філіппін у 1949 році. Британські дипломатичні документи того часу свідчили, що ослаблення зовнішнього контролю сприяло активізації контрабанди та морського розбою в окремих районах південних островів. У поєднанні з поширенням великої кількості зброї, що залишилася після регіональних воєн і збройних конфліктів, це створило сприятливі умови для нового піднесення піратської діяльності в другій половині ХХ століття.
Новий етап розвитку піратства у Південно-Східній Азії був зумовлений не нападами на торговельні судна, а гуманітарною кризою, спричиненою масовою втечею населення з В’єтнаму. Після китайсько-в’єтнамської війни 1979 року кількість людей, які залишали країну морем, значно зросла. Якщо у 1979 році до Таїланду щомісяця прибувало близько двох тисяч в’єтнамських біженців, то вже наступного року ця цифра сягнула приблизно шести тисяч осіб на місяць. Для багатьох жителів бідних прибережних районів Сіамської затоки переповнені човни з біженцями стали легкою мішенню. Поступово окремі випадки пограбувань переросли в регулярні напади, що супроводжувалися вбивствами, сексуальним насильством та викраденням людей. Лише у 1981 році до Таїланду прибули 452 човни з біженцями, з яких нападів зазнали майже 77%. Їхня жорстокість привернула увагу міжнародної спільноти, і вже в липні 1979 року Організація Об’єднаних Націй скликала в Женеві міжнародну конференцію, присвячену індокитайській біженській кризі.
Однак реакція міжнародної спільноти на кризу не була миттєвою. Перші кроки мали радше допоміжний характер. У 1980 році Управління Верховного комісара ООН у справах біженців (УВКБ ООН) передало Королівському військово-морському флоту Таїланду швидкісний патрульний катер для підтримки спостереження в районі нападів. Уже в лютому 1981 року Таїланд і Сполучені Штати започаткували першу спільну антипіратську операцію, профінансовану американською стороною на суму 2 млн доларів. Проте вона проіснувала лише сім місяців. Суперечки щодо фінансування та значні витрати на авіаційне спостереження не дозволили забезпечити її довгострокову ефективність. Більш комплексний підхід було реалізовано 23 червня 1982 року із запровадженням Anti-Piracy Arrangement. Ініціативу підтримали дванадцять держав-донорів, які виділили понад 3,6 млн доларів на розвиток антипіратських заходів. Координацію операції здійснював таїландський флот із центру в провінції Сонгкхла. До її складу входили швидкі патрульні катери, спеціальні судна, авіаційне спостереження, а також заходи із вдосконалення розслідування нападів, збору розвідувальної інформації та координації між відповідними службами. Запроваджені заходи дали помітний результат. Уже до 1984 року кількість зареєстрованих нападів скоротилася, як і число загиблих. Хоча частково на це вплинуло й те, що сам потік біженців теж зменшився.
Із 1984 року антипіратська стратегія зазнала змін. Якщо раніше основна увага приділялася морському патрулюванню, то надалі пріоритет надавався заходам, спрямованим на боротьбу з піратством на суходолі. Програму доповнили підготовкою правоохоронців, розвитком системи збору інформації, удосконаленням реєстрації суден і посиленням кримінального переслідування осіб, причетних до нападів. Покарання варіювалися від двох до п’ятдесяти років позбавлення волі, а в одному випадку суд навіть призначив смертну кару.
Міжнародні організації розширили гуманітарну складову боротьби з піратством. Програма DISERO стимулювала торговельні судна рятувати біженців, гарантуючи можливість їхнього подальшого переселення до країн, які брали участь у програмі. Згодом були запроваджені RASRO та механізм компенсації витрат судновласникам, що дозволяло відшкодовувати кошти, пов’язані з проведенням рятувальних операцій. Попри позитивні результати, проблему не вдалося усунути повністю. У 1988-1989 роках кількість нападів знову зросла. І лише на початку 1990-х років відбулося остаточне скорочення кількості нападів. Після завершення холодної війни та економічних реформ у В’єтнамі потік біженців зменшився, а разом із ним скоротилася й кількість потенційних цілей для нападів. Саме тому, коли у грудні 1991 року програма УВКБ ООН була завершена, це означало не повне зникнення піратства, а передачу основної відповідальності за протидію йому місцевим органам влади.
Однак відродження піратства було пов’язане не лише з хвилею в’єтнамських біженців. Не менш важливим чинником стали довгострокові соціально-економічні процеси, що поступово погіршували становище прибережних громад. У другій половині ХХ століття розвиток промислового рибальства та використання нових технологій значно збільшили обсяги вилову. У країнах Південно-Східної Азії вони зросли приблизно з 1,5 млн тонн у 1960 році до 5,5 млн тонн у 1980-му. Однак руйнівні методи лову із застосуванням тралення, вибухових речовин і ціаніду призвели до швидкого виснаження рибних ресурсів. Найбільше від цього постраждали дрібні рибалки, для яких рибальство залишалося основним джерелом доходу. До того ж, зростання світової торгівлі одночасно збільшувало кількість потенційних цілей для нападів і посилювало соціально-економічні умови, за яких частина маргіналізованих прибережних громад була схильна звертатися до піратства як до альтернативного джерела заробітку.
Свою роль зіграло й саме міжнародне морське право. Конвенція ООН з морського права (UNCLOS) закріпила поділ морських просторів на територіальні води, прилеглу зону та виключну економічну зону. І хоча мета була навести лад, побічним ефектом стало те, що рибалки більше не могли вільно ловити рибу у водах сусідніх держав без спеціальних ліцензій. Для багатьох дрібних рибалок Південно-Східної Азії такі обмеження збіглися зі скороченням рибних запасів, через що вони втратили звичні джерела доходу. Частина рибалок, які вже не могли забезпечити свої сім’ї законним промислом, почала брати участь у дрібних морських нападах на рибальські чи торговельні судна. Також організовані злочинні угруповання отримали можливість вербувати людей із добрими навігаційними навичками та знанням місцевих вод, використовуючи їхнє скрутне матеріальне становище.
Ще однією передумовою поширення піратства стала практика незаконного промислу у виключних економічних зонах сусідніх держав. Судна, які порушували морські кордони, фактично втрачали можливість звернутися по допомогу після нападу, адже повідомлення влади могло завершитися затриманням за незаконний вилов. Такою вразливістю користувалися не лише звичайні пірати, а й окремі представники силових структур, які вимагали від рибалок неофіційні платежі або погрожували конфіскацією суден. Через це екіпажі нерідко перевозили значні суми готівки для можливих хабарів чи покриття непередбачених витрат, що робило їх ще привабливішими цілями для нападників.
Морська галузь на той час регулювалася доволі хаотичною системою управління, що створювала численні можливості для зловживань. Однією з найважливіших проблем були реєстри так званого «прапора зручності» (flag of convenience), що дозволяли судновласникам реєструвати судна в юрисдикціях із мінімальними вимогами до контролю. Наприкінці 1990-х років під такими прапорами вже перебувало понад половину світового торговельного тоннажу. Камбоджійський відкритий реєстр навіть пропонував цілодобову реєстрацію суден на підставі факсових копій документів без проведення фізичного огляду. Недоліки такої системи позначалися і на умовах праці екіпажів. Низький рівень оплати сприяв найму недостатньо підготовлених моряків, а прагнення судновласників скоротити витрати призводило до зменшення чисельності екіпажів, що, своєю чергою, збільшувало навантаження та втому моряків. Саме перевтому екіпажу розглядали як один із чинників, що міг сприяти захопленню судна «Alondra Rainbow» у жовтні 1999 року.
У першій половині 1990-х років основна активність морських піратів концентрувалася переважно в акваторії Південнокитайського моря, особливо в районі між Гонконгом, островом Лусон і Хайнанем. Цей маршрут використовувався не лише для нападів на судна, а й для збуту викрадених кораблів через китайські порти. Проте після резонансного розслідування справи захопленого судна «Cheung Son» та посилення контролю з боку китайської влади можливості для легалізації викрадених суден значно скоротилися. Унаслідок цього піратські угруповання почали дедалі активніше переміщувати свою діяльність до індонезійських вод і портів, де державний контроль був слабшим, а політична ситуація поступово погіршувалася напередодні падіння режиму Сухарто.
Значний вплив на поширення морського піратства мала Азійська фінансова криза 1997-1998 років. Стрімка девальвація національних валют, масові банкрутства підприємств і зростання безробіття призвели до суттєвого погіршення рівня життя населення країн Південно-Східної Азії. Найбільш відчутними ці наслідки були для прибережних районів Індонезії та Малайзії, де значна частина місцевого населення залежала від рибальства та морських перевезень. Втрата стабільних джерел доходу змусила багатьох жителів шукати альтернативні способи заробітку, одним із яких для частини населення стало піратство або співпраця з організованими злочинними угрупованнями. Економічна криза одночасно спричинила й політичні наслідки. В Індонезії вона призвела до політичної нестабільності та посилила корупцію. До того ж, після кризи лише 25-30% витрат індонезійських збройних сил покривалося з офіційного військового бюджету, а решта коштів, як вважається, надходила з нелегальної діяльності, зокрема піратства, у якій, за деякими свідченнями, були задіяні й представники самих силових структур. Це створювало для Індонезії внутрішній стимул не поспішати з боротьбою. За таких умов ризик бути затриманими для піратських угруповань зменшився, а Малаккська протока поступово перетворилася на один із найнебезпечніших районів міжнародного судноплавства. У 1999 році в протоці було зафіксовано лише два напади на судна, а вже у 2000 році їхня кількість збільшилась до сімдесяти п’яти. А рік по тому, після терактів 11 вересня 2001 року, увага міжнародної спільноти до проблеми безпеки в регіоні зросла через побоювання можливої співпраці піратів із терористичними угрупованнями.
Японська дипломатія та розбудова морської безпеки Південно-Східної Азії (1999-2009)
Перехід Японії до активної боротьби з морським піратством у 1999 році був зумовлений поєднанням внутрішніх та зовнішніх факторів. Головною причиною стала залежність японської економіки від Малаккської протоки, через яку проходять основні торговельні шляхи країни. Проте сама лише економічна вразливість не змусила Японію діяти рішуче. Справжнім поштовхом стало захоплення судна «Alondra Rainbow», що продемонструвало реальну небезпеку морського піратства. Також важливу роль відіграли і внутрішньополітичні інтереси. Японська берегова охорона (Japan Coast Guard, JCG) намагалася підвищити свій статус у прихованому суперництві з Військово-морськими силами самооборони Японії. У свою чергу, самі Морські сили та прихильники посилення ролі Японії у світі бачили в боротьбі з піратством чудовий шанс для флоту вийти за межі японських вод. Це дозволило б Японії поступово розширити географію своїх морських операцій та зробити кроки до зміцнення статусу своїх можливостей, поступово долаючи повоєнні обмеження на використання військових сил за кордоном.
Японська дипломатія намагалася вирішити проблему піратства спільно з іншими країнами. Оскільки пірати легко перетинають кордони, боротися з ними поодинці було важко. Тому у 1996-1997 роках провідні японські дослідники, зокрема з Національного інституту оборонних досліджень (NIDS), розробили концепцію Ocean-Peace Keeping (OPK). Її ідея полягала у створенні спільного багатонаціонального флоту, який би постійно патрулював як відкритий океан, так і прибережні територіальні води різних держав. Однак ця ідея не отримала підтримки з двох головних причин. По-перше, територіальні води перебувають під суверенітетом конкретних держав, і ці країни були категорично проти того, щоб іноземні військові кораблі, а особливо японські, вільно патрулювали їхні береги, оскільки це сприймалося як пряме порушення їхнього суверенітету. По-друге, це суперечило законам самої Японії, адже її конституція забороняє використання Сил самооборони за кордоном для застосування військової сили. Через ці правові та політичні перепони уряд Японії поступово відмовився від просування початкової концепції OPK на користь більш реалістичних механізмів співробітництва.
Натомість Японія спробувала домовитися про співпрацю цивільних служб берегової охорони. У 1999 році японський прем’єр-міністр Кейдзо Обуті на саміті АСЕАН+3 запропонував створити єдину регіональну службу для спільного патрулювання морів. Проте цю ідею знову не підтримали. Китай та деякі країни Південно-Східної Азії побачили в цьому загрозу власному суверенітету та неприпустиме втручання у свої внутрішні справи. Зіткнувшись із такою відмовою, японська дипломатія змушена була діяти м’якше. На конференціях у Токіо 2000 року Японія вже не наполягала на спільному патрулюванні із залученням збройних сил. Натомість увагу перенесли на добровільний обмін даними між країнами та створення «Model Action Plan», який надавав рекомендації, але не накладав на держави жодних суворих зобов’язань.
Найбільшим дипломатичним досягненням того часу стала розробка Регіональної угоди ReCAAP, ініційована у 2001 році. Однак процес переговорів розтягнувся на п’ять років через суперечності. Під тиском країн регіону, амбіції ReCAAP були звужені лише до інформаційного обміну, без будь-яких механізмів силового реагування. Індонезія та Малайзія тривалий час блокували угоду та відмовлялися розміщувати Центр обміну інформацією (Information Sharing Centre) на своїх територіях, побоюючись, що прозорий обмін даними про піратські напади у їхніх водах підірве їхній міжнародний авторитет, оскільки офіційне визнання високого рівня злочинності в акваторіях могло бути сприйняте як нездатність уряду забезпечити порядок. У результаті Центр було створено в Сінгапурі у 2006 році.
Оскільки домовитися про спільні дії з усіма країнами одразу не вдавалося, Японія перейшла до двосторонньої співпраці, зробивши головною силою Японську берегову охорону (JCG). JCG — це цивільна служба, тому вона мала законне право працювати з іноземними правоохоронцями. Це дозволяло Японії діяти, не порушуючи власних пацифістських законів та не викликаючи підозр у сусідів щодо можливої мілітаризації регіону. Починаючи з 2000 року, Японія почала пропонувати країнам Південно-Східної Азії серію спільних навчань. Щоб переконати їх погодитися на таку співпрацю, Японія активно використовувала фінансову підтримку. Наприклад, Малайзія та Індонезія дали згоду на спільні навчання з JCG лише після того, як Японія взяла на себе більшість витрат, зокрема оплату пального для кораблів. Це було важливо, оскільки обидві країни ще не встигли оговтатися від наслідків Азійської фінансової кризи і відчували значну нестачу коштів.
Японія також запустила масштабну програму, відправляючи своїх експертів для допомоги місцевим органам влади. Японські фахівці працювали на Філіппінах (із 2000 року), в Індонезії — при Міністерстві зв’язку та згодом — у координаційній раді BAKORKAMLA (у 2003 та 2008 роках), а також у Малайзії для підтримки створення нового Агентства з охорони морського судноплавства (Malaysian Maritime Enforcement Agency, MMEA) у 2005 році.
Матеріальну допомогу надавали кількома шляхами. Після перегляду ODA Charter у 2003 році питання людської безпеки були офіційно включені до сфер застосування ODA, що відкрило можливість фінансувати окремі проєкти морської безпеки. Наприклад, становлення MMEA забезпечувалося державною японською офіційною допомогою розвитку та підтримкою Берегової охорони Японії. Неурядові організації, а саме Nippon Foundation та заснована ним Malacca Strait Council, безкоштовно передавали прибережним державам спеціальні судна для обслуговування навігаційних буїв, а також фінансували започаткування у 2004 році щорічних зустрічей голів берегових охорон азійських країн (Heads of Asian Coast Guard Agencies Meetings). Водночас Військово-морські сили самооборони Японії до 2009 року зосереджувалися на гуманітарних місіях та навчаннях у межах Western Pacific Naval Symposium, поступово готуючи ґрунт для своєї більш активної ролі в регіоні.
Рівень кооперації кожної країни залежав від того, наскільки великими були очікувані вигоди порівняно з політичними ризиками. Сінгапур став для Японії найбільш надійним партнером. Оскільки ця невелика країна повністю залежить від морської торгівлі, її уряд офіційно визнав піратство загрозою національній безпеці найвищого рівня. Сінгапурські лідери радо вітали участь Японії, вбачаючи в цьому спосіб посилити регіональну безпеку та залучити потужного гравця для стримування інших сил у регіоні. Проте навіть Сінгапур мав свої обмеження. Так, у 2000 році країна скасувала заплановані спільні навчання з Японською береговою охороною. Це сталося тому, що дати проведення навчань збіглися зі святкуванням Національного дня Республіки Сінгапур. Проведення спільних військово-морських навчань за участю японських кораблів у такий важливий для нації день було б недоречним. Уряд побоювався негативної реакції суспільства через пам’ять про японську окупацію під час Другої світової війни, яка є важливою частиною сінгапурської національної ідентичності. Вже у 2003 році, коли політична напруга спала, навчання успішно відбулися.
Індонезія була найменш охочою до співпраці. На відміну від Сінгапуру, індонезійська влада не бачила в піратстві великої небезпеки, адже була зосереджена на вирішенні нагальніших проблем: боротьбі з сепаратистами, подоланні бідності та політичній нестабільності. Будь-яка співпраця з Японією сприймалася як загроза суверенітету держави-архіпелагу, що був однією з основних ідей, на яких ґрунтувалася цілісність Індонезії. До того ж, визнання масштабів панування піратства в їхніх водах серйозно шкодило міжнародному авторитету країни. Через це Індонезія відкидала пропозиції щодо багатосторонніх патрулів. Уряд погоджувався лише на ту допомогу, яку фінансувала Японія, наприклад, навчання або передачу обладнання, оскільки це не вимагало від Індонезії ніяких додаткових зобов’язань чи витрат.
Малайзія зайняла обережну позицію. Через історичний досвід чотирьох колонізацій, під час яких європейські держави зазвичай виправдовували своє вторгнення боротьбою з піратством, у країні сформувалася недовіра до будь-якого прямого військового патрулювання іноземцями у власних водах. Малайзійська влада навіть намагалася доводити, що в них немає проблем із піратством, щоб зберегти добру репутацію країни. Проте, коли Малайзія зіткнулася зі справжніми транснаціональними загрозами та розпочала створення MMEA, країна стала набагато відкритішою до співпраці з Японією. Особливо це стосувалося отримання необхідного обладнання, новітніх технологій та проведення тренувань.
Нові виклики та можливості посилення стратегічної співпраці між Японією та АСЕАН (2010-2015)
Після короткочасного затишшя, 2010 рік ознаменувався моментом різкого зростання кількості зафіксованих випадків піратства у Південно-Східній Азії. За даними ReCAAP цього року було здійснено втричі більше нападів у відкритому морі, ніж у 2009 році: 42 інциденти порівняно з 13 у 2009 році. Показник частоти випадків збройного пограбування в межах територіальних вод також зріс: якщо у 2007-2009 роках кількість подібних інцидентів становила 88-89 випадків на рік, то вже у 2010 році цей показник складав 125 інциденти, кількість яких продовжувала зростати до 2015 року включно.
Рада з дослідження транснаціональних загроз в Азії (The Council for Asian Transnational Threats Research, CATR) у звіті “Транснаціональні безпекові виклики Азії: нові тенденції, регіональні перспективи” згадали постімперські настрої в Південно-Східній Азії як основу формування культури безпеки, що довгий час залишалася недостатньо пристосованою до швидкого та ефективного реагування на зростаючі транснаціональні виклики, включно з піратством. Так, на початку 2010-х Південно-Східна Азія та її води стали однією з найбільш схильних до піратства точок на мапі світу.
Сфера безпеки судноплавства регіону залишається одним з головних та безпосередніх питань для Японії в Південно-Східній Азії, однак варто також зазначити фактор глобальнішого пріоритету Токіо — підтримку принципу “свободи океану” та правового порядку на воді, наприклад, відповідно до згаданої UNCLOS. Під час першого Розширеного Морського форуму АСЕАН в Манілі (Філіппіни, 2012) заступник міністра закордонних справ Японії підкреслив необхідність встановлення порядку та правил шляхом мирних переговорів, “з урахуванням особливостей кожного регіону та відповідних міжнародних правових актів”. Зважаючи на це, уряд Японії активно підтримує центральну роль АСЕАН у збереженні безпеки регіону та механізмів Асоціації, діяльність яких передбачає здійснення кроків для контролю безпеки на морі та продовження міждержавної/міжрегіональної кооперації. Такими можуть бути, наприклад, Регіональний форум АСЕАН (Asean Regional Forum, ARF), Зустріч Міністрів Оборони АСЕАН + 8 (ASEAN Defense Ministers’ Meeting + 8, ADMM+8), Східноазійський саміт (East Asia Summit, EAS) та Розширений Морський Форум АСЕАН.
Тривалий час головним механізмом надання країнам регіону допомоги у боротьбі з піратством була саме ReCAAP та інші багатосторонні механізми співпраці, радше ніж пряма кооперація з АСЕАН. Зважаючи на різноманітність інтересів та часту відсутність консенсусу між усіма 10 країнами-членами Асоціації, Японія спершу не вбачала в АСЕАН перспективного партнера у сфері регіональної безпеки. Однак, вже у 2011 році голови урядів країн регіону зустрілися з японськими представниками на Балі (Індонезія), результатом чого стало проголошення Спільної декларації про покращення стратегічного партнерства між АСЕАН та Японією для спільного процвітання, або Балійської декларації, з метою поглиблення політично-безпекової кооперації та співпраці у сфері морської безпеки відповідно до загальновизнаних принципів міжнародного права. Супроводжував Декларацію План дій АСЕАН-Японія (2011-2015), в якому підкреслюється намір сторін підтримувати постійний діалог шляхом проведення спільних зустрічей, форумів та конференцій; співпраці між береговою охороною, відповідними органами, структурами та урядами держав через проведення навчань, обмін інформацією, розбудову потенціалу, технологічний обмін; розвитку портової інфраструктури країн регіону. Ще одним способом захисту своїх економічних інтересів стала підтримка Токіо Плану розвитку інфраструктури АСЕАН, що передбачає розвиток морського транспортного сполучення.
Зважаючи на конституційні обмеження, зокрема щодо застосування Сил самооборони Японії (Japan Self-Defense Force, JSDF), попередньо уряд Японії діяв обережно, однак зміна безпекової ситуації в регіоні, включно з нарощуванням сил з боку КНР, сприяла перегляду характеру кооперації.
Відповідно до Керівних принципів національної оборонної програми Японії (National Defense Program Guidelines, NDPG), у 2010 році вперше було передбачено використання JSDF для реалізації програми нарощування безпекового потенціалу регіону, зокрема під керівництвом створеного на базі Міністерства оборони Управління з надання допомоги розбудови потенціалу. Також Японія почала брати більш активну участь у спільних військових навчаннях та тренуваннях. До прикладу, у липні 2011 року Японія вперше провела спільні морські військові навчання разом з США та Австралією у Південнокитайському морі. Подібні заходи значною мірою сприяли збільшенню мережі безпекової комунікації та співпраці країни з регіональними гравцями.
У грудні 2013 року уряд Японії вперше опублікував Стратегію національної безпеки (National Security Strategy, NSS), яка закріпила роль Міністерства оборони Японії та JSDF у забезпеченні стабільності у водах Південно-Східної Азії та підкреслила важливість подальшого стратегічного використання методів розбудови потенціалу та безпекової допомоги, зокрема шляхом використання ODA та координації з неурядовими організаціями.
Так, можна простежити тенденцію до збільшення обсягів наданої ODA для розбудови потенціалу АСЕАН — вже у 2011 році, під час Саміту Японія-АСЕАН Премʼєр-міністр Й. Нода пообіцяв виділити 25 млрд доларів США на реалізацію проєктів покращення транспортного сполучення АСЕАН. У такий спосіб Токіо використало власну фінансову допомогу як ресурс для розбудови та забезпечення обороноспроможності регіональних гравців. Отже, можна зазначити, що відносини Японії та АСЕАН офіційно взяли курс на поступове зміщення від традиційних економічних звʼязків до кооперації в питаннях безпеки регіону.
Наступним кроком з боку Токіо стало послаблення самовстановленої заборони на експорт озброєння з метою постачання боронного обладнання для підтримки миру та співробітництва після повернення на політичну арену Ш. Абе у 2012 році. “Три принципи передачі оборонного обладнання та технологій” у 2014 році поклали початок укладенню низки відповідних договорів між Японією та країнами-членами АСЕАН: Філіппінами (2016), Малайзією (2018), Індонезією (2021), Вʼєтнамом (2021), Таїландом (2022) та Сінгапуром (2023), а також перегляд та продовження політики збільшення оборонної продукції починаючи з 2026 року.
Причиною таких змін став, в першу чергу, дисбаланс сил в регіоні у звʼязку з більш агресивною та експансіоністською політикою КНР від початку 2010-х. У такий спосіб Японія також сприяє збереженню гегемонії США в Азії, зважаючи на поступову втрату останніми економічного та військового впливу в Індо-Тихоокеанському регіоні.
Якщо на початку 2010-х Японія продовжувала концентрувати свою діяльність в межах цивільних морських структур, то вже з середини десятиліття новим політичним гаслом нової політики став “Активний внесок у забезпечення миру”, або “проактивний пацифізм”. У своїй промові 2015 року Премʼєр-міністр Ш. Абе зазначив, що для збереження миру важливим є також здатність пристосовуватися до нових тенденцій та втілення власних прагнень до миру через скеровані дії. Як приклад, політик згадав створення SDF та участь Японії у миротворчій діяльності — рішення, що стали віддзеркаленням глобальних викликів свого часу.
Нова зовнішньополітична концепція як рушій регіональної кооперації
Вже у серпні 2016 року Ш. Абе публічно презентує нову зовнішньополітичну концепцію Японії — “Вільний та відкритий Індо-Тихоокеанський регіон” (Free and Open Indo-Pacific, FOIP), головними “стовпами” якої стали: (1) сприяння та утвердження верховенства права свободи судноплавства та вільної торгівлі; (2) економічне процвітання; (3) відданість миру та стабільності. Саме FOIP стала важливим поштовхом для регіонального співробітництва з питань безпеки.
Наприклад, з 2017 року Військово-морські Сили Самооборони Японії (Japan Maritime Self-Defense Force, JMSDF) почали проводити спільні з силами країн регіону навчання в Південнокитайському морі. Також FOIP передбачає розширення обміну досвідом Повітряних Сил Самооборони Японії (Japan Air Self-Defense Force, JASDF) з країнами, що розташовані вздовж основних морських комунікаційних шляхів. Ще одним прикладом посилення кооперації є створення у 2017 році Мобільної групи співпраці (Mobile Cooperation Team, MCT) для розбудови потенціалу морських правоохоронних органів країн Південно-Східної Азії. FOIP також уможливила поглиблення двостороннього співробітництва з окремими державами-членами АСЕАН, як, наприклад, допомога у розвитку інфраструктури Камбоджі, Вʼєтнаму та Лаосу, а також у зміцненні можливостей дотримання морського законодавства Філіппінами та Вʼєтнамом.
Також варто зазначити, що у 2017 році свою діяльність відновив Чотиристоронній діалог з питань безпеки (Quadrilateral Security Dialogue, QUAD) між США, Японією, Індією та Австралією. У 2019 році Міністри закордонних справ країн-партнерів QUAD вперше зустрілися для обговорення кооперації в межах концепції FOIP, що видається дійсно обґрунтованим, зважаючи на географічне розташування країн в межах Індо-Тихоокеанського регіону та їхнє стійке бажання безпекової стабілізації регіону. У такий спосіб країни змогли ще раз підтвердити бажання тісно співпрацювати у сферах морської безпеки, інфраструктури та транспортного сполучення. Поступово FOIP отримала підтримку також серед країн Європи, наприклад, з боку Великої Британії та Франції.
Фактичним продовженням нової безпекової політики Японії у регіоні стало оголошення у листопаді 2016 року Вʼєнтьянської візії під час Другої неформальної зустрічі Міністрів оборони Японії та АСЕАН. Документ визначив основні напрями оборонного співробітництва між сторонами та сприяв інституціоналізації безпекової взаємодії. Центральними у Вʼєнтьянській візії є: підтримка принципів міжнародного права, розбудова потенціалу для сприяння морської безпеки та нарощування потенціалу в інших безпекових напрямах.
Вважається, що Вʼєнтьянська візія є ключовим напрямом політики Ш. Абе у Південно-Східній Азії, однак, вона не передбачала впровадження нових структур або джерел фінансування. Головною метою було радше визначення пріоритетів оборонної співпраці на основі загальних цілей та сприяння практичному співробітництву між Японією та країнами АСЕАН.
На практиці потенціал мобілізації сил за Візією можна побачити при розгляді участі Японії, зокрема ескадреного есмінця-вертольотоносця JS Ise, у Других багатосторонніх військово-морських навчаннях КОМОДО, (Multilateral Naval Exercise KOMODO, MNEK), що відбулися в квітні напередодні. Ise не лише був найбільшим кораблем під час навчання, а й також слугував майданчиком для проходження курсантами навчання. Йому також вдалося провести тристоронні навчання з кораблями Австралії та США.
Відповідно до звіту Defense of Japan 2019, Міністерство оборони Японії та Сили самооборони Японії продовжують надавати допомогу у розбудові потенціалу в питанні морської безпеки Таїланду, Малайзії, Вʼєтнаму, Індонезії, Філіппін, що, зі свого боку, сприяє вдосконаленню ситуаційної обізнаності у морському просторі (Maritime Domain Awareness, MDA) згаданих країн. У травні 2018 року Кабінет міністрів Японії затвердив рішення, що передбачає діалог з питань безпеки та взаємодії в оборонній сфері між відповідними органами на дво- та багатосторонньому рівнях відповідно до принципу “вільних та відкритих морів”, де морський порядок визначається відповідними законами та правилами.
Також до 2021 року уряд Мʼянми був реципієнтом офіційної допомоги розвитку (ODA), а мʼянмарські військовослужбовці мали можливість проходити навчання в Японії, однак військовий переворот, вбивство хунтою чотирьох продемократичних активістів та інші неправомірні дії з боку представників влади Мʼянми призвели до заморозки кооперації між країнами.
Зустріч Міністрів оборони АСЕАН у 2019 році, у звʼязку зі зробленою Альянсом заявою під назвою “Погляд АСЕАН на Індо-Тихоокеанський регіон” (ASEAN Outlook on the Indo-Pacific, AOIP), стала передумовою для започаткування Японією Вʼєнтьянської візії 2.0 для синхронізації кооперації між Японією та Південно-Східною Азією.
AOIP відображає намір країн-членів АСЕАН зміцнити та оптимізувати механізми під керівництвом Асоціації, а також стабілізувати динаміку Індо-Тихоокеанського регіону. Одним з центральних питань заяви, зважаючи на геополітичні виклики та нестабільність у водах регіону, стала необхідність більш цілеспрямованого та всебічного вирішення актуальних проблем, зокрема, нетрадиційних викликів, мирним шляхом.
Вʼєнтьянська візія 2.0 фактично підкреслює зростаючу роль Японії як важливого безпекового партнера в Південно-Східній Азії та Індо-Тихоокеанському регіоні загалом. Для Міністерства оборони Японії головними цілями Візії стали посилення стратегічного партнерства та сприяння ролі та єдності АСЕАН шляхом підтримки стійкості Альянсу, що уповні відповідає проголошеним раніше принципам розбудови “вільного та відкритого” регіону.
15 листопада 2023 року під час 8-ї Неформальної зустрічі міністрів оборони Японії та АСЕАН Міністр оборони Японії М. Кіхара презентував нову ініціативу, що підсилила Вʼєнтьянську візію 2.0 та вивела безпекову кооперацію сторін на “новий рівень” — Ініціатива міністрів Японії та АСЕАН щодо посилення оборонного співробітництва (Japan-ASEAN Ministerial Initiative for Enhanced Defense Cooperation, JASMINE). В межах Ініціативи було запропоновано чотири напрямки співпраці, що сприятимуть реалізації “спільної візії щодо майбутнього Індо-Тихоокеанського регіону”. В цьому контексті варто виокремити 2-ий та 3-ій стовпи JASMINE, а саме, намір сторін: (ІІ) продовжувати та розширювати безпекову кооперацію для врегулювання традиційних транскордонних викликів та (ІІІ) зміцнювати дружні відносини і розвивати можливості для представників установ/структур відповідних країн.
“Прагматичний пацифізм” та нові національні пріоритети Японії (2022-2026)
Перебування в “найскладніший з часів Другої світової війни” ситуації, коли КНР, Росія та КНДР інтенсивно нарощують сили, лише більше зміщує баланс сил в регіоні та ставить Токіо в епіцентр потенційної небезпеки. Уряд країни прийняв рішення посилити обороноспроможність та стримувальну здатність Японії та її однодумців для збереження статусу-кво, миру та стабільності в Індо-Тихоокеанському регіоні. У звʼязку з цим, 16 грудня 2022 року Кабінетом міністрів Японії було погоджено нову NSS, яка підкреслює намір Японії продовжувати дотримуватись власної політики “Проактивного внеску в забезпечення миру”, що ґрунтується на міжнародній кооперації та відповідних національних реформах для зміцнення можливостей та ролей країни у сфері національної безпеки.
Географічне розташування Японії дає можливості країні скористатися перевагами регіону як осередку зростання світової економіки. Тому уряд країни зацікавлений у збереженні миру та стабільності Індо-Тихоокеанського регіону разом з партнерами відповідно до концепції FOIP. Серед викликів, з якими стикається Японія в регіоні, NSS виділяє також проактивність окремих акторів у Південнокитайському морі, піратство та тероризм. Пріоритетними є питання розвитку багатостороннього співробітництва у сфері морської безпеки шляхом посилення морського спостереження, проведення двосторонніх навчань та заходу до портів, а також забезпечення безпеки судноплавства завдяки заходам з боротьби з піратством та збору розвідувальної інформації.
Однак найважливішим в цьому контексті можна вважати створення Японією у 2023 році згаданої в NSS нової системи співпраці, що спрямована на користь збройних сил та організацій на противагу ODA, діяльність якої спрямована на економічний та соціальний розвиток країн-партнерів — Офіційної допомоги в галузі безпеки (Official Security Assistance, OSA). Звісно, імплементація нової безпекової програми не тотожна відмові Японії від власних принципів пацифізму, а радше є способом узгодити власні стратегічні інтереси з її “нормативними зобовʼязаннями”. Таким чином, OSA уособлює інституціоналізацію поступової залученості у сферу безпеки регіону з урахуванням відповідних обмежень. Наприклад, йдеться про надання нелетальної допомоги або інституційну прозорість. Для регіональних партнерів дана програма є ще одним кроком на шляху до розбудови потенціалу без офіційного військового залучення.
Прикладом успішності запуску OSA слугує низка підписаних нот між Японією та країнами-членами АСЕАН для реалізації проєкту OSA FY2025. Так, у жовтні 2025 року було підписано відповідні ноти в Куала-Лумпурі (Малайзія) на суму 3,1 млрд єн, що стало першою військовою допомогою Японії Малайзії. У квітні 2026 року було здійснено обмін нотами між Міністром закордонних справ Японії Т. Мотеґі та Секретаркою закордонних справ Республіки Філіппіни М. Т. Лазаро на суму 900 млн єн. У березні 2026 року в Бангкоці (Таїланд) для підписання та обміну нотами зустрілися Надзвичайний і Повноважний Посол Японії в Королівстві Таїланд М. Отака та Постійний секретар з питань оборони Королівства Таїланд Генерал Т. Малакам, а домовлена сума OSA склала 500 млн єн.
Варто також зазначити, що у 2023 році на арену Індо-Тихоокеанського безпекового простору виходить новий гравець — Європейський Союз (ЄС). Бажання ЄС посилити стратегічну автономію та власний політичний вплив у світі сприяло початку кооперації з країною регіону, що не лише має реальний вплив та репутацію, а й поділяє спільні з Європою демократичні цінності. У 2024 році Японія та ЄС вперше зустрілися з нагоди проведення Стратегічного діалогу міністрів закордонних справ, що призвело до проголошення сторонами Партнерства з питань безпеки та оборони. Це поклало початок поглибленню кооперації між сторонами задля створення вільної, заснованої на правилах архітектури регіональної морської безпеки, наприклад через адміністративну домовленість між Військово-морськими силами ЄС “Аталанта” (протипіратська операція “Аталанта”, EUNAVFOR Atalanta) та JSDF, спільні навчання, захід в порти, тощо.
Наприкінці жовтня 2025 року Премʼєр-міністеркою Японії стала Т. Санае, характер зовнішньої політики якої можна охарактеризувати як доволі активний та прагматичний. 2 травня 2026 року Т. Санае відвідала Ханой (Вʼєтнам), де презентувала оновлену концепцію FOIP. На відміну від своїх попередників, політикиня наголошує на необхідності більш конкретної співпраці та збільшення інвестиції для країн Глобального Півдня. Також Премʼєр-міністерка неодноразово підкреслює важливість узгодження FOIP з інтересами АСЕАН як стратегічного регіонального партнера, особливо у звʼязку з посиленням геополітичного впливу КНР та конкуренцію Пекіну з Вашингтоном.
Висновки
Політична та економічна нестабільність, гуманітарна криза, масштабна міграційна хвиля та вихід з регіону сили, що тривалий час контролювала безпеку судноплавства, сприяли зростанню кількості випадків піратства у Південно-Східній Азії протягом 1980-х років. Передача місцевим органам влади, які не мали попереднього досвіду відповідної міжурядової кооперації або ефективної індивідуальної стратегії, відповідальності за протидію піртству та Азійська фінансова криза кінця 1990-х років сприяли новій хвилі нападів.
Захоплення японського торговельного судна «Alondra Rainbow» у 1999 році стало поштовхом для уряду Японії почати вибудовувати систему, в якій Токіо стане не лише постачальником методології успішної боротьби з піратством, а й отримає можливість вирости як важливий геополітичний гравець, долаючи повоєнні обмеження та відновлюючи інститут репутації. Першим успіхом для Японії стала розробка Регіональної угоди ReCAAP у 2001 році. Оскільки попередньо уряди країн регіону не були зацікавлені у спільній координації дій, зокрема через історично низьку довіру до Японії та власного крихкого становища серед інших міжнародних акторів, Токіо перейшло до більш ефективної стратегії — двосторонньої співпраці із залученням Японської берегової охорони та власних експертів.
На початку 2010-х років до вирішення проблеми піратства у регіональних водах активно підключилася АСЕАН, яка стала важливим для Японії партнером у сфері морської безпеки. Концепція FOIP та наступні дії Токіо дозволили Японії перетворитися на важливого безпекового партнера в Південно-Східній Азії, а нові Стратегія національної безпеки (2022) та Офіційна допомога в галузі безпеки (2023) сприяли інституціоналізації залученості країни у сферу безпеки в Південно-Східній Азії. До того ж, Японія стала головним регіональним партнером ЄС, що прагне посилити власну стратегічну автономію шляхом створення вільної архітектури регіональної морської безпеки.
Можна побачити, що багаторічні зусилля Японії стабілізувати безпекову ситуацію у водах Південно-Східної Азії та зменшити кількість випадків піратства в регіону дали свої результати. Згідно з даними ReCAAP, від 2017 року простежується чітка мінімізація чисельності зафіксованих актів піратства, що, однак, не характеризує проблему збройних пограбувань човнів у внутрішніх водах. Хоча випадків нелегальної морської діяльності стало менше, з великою ймовірністю йдеться радше про зміну стратегії піратів та реорганізацію морської злочинності в більш організовану форму. Незважаючи на це, можна з упевненістю зазначити, що морська безпека Південно-Східної Азії та кооперація з регіональними гравцями для забезпечення стабілізації регіону залишається одним з головних зовнішньо- та внутрішньополітичних пріоритетів Японії сьогодні.
Автори — Вікторія Дячок та Вероніка Яшнова, молодші дослідники програми “Азійські студії” аналітичного центру ADASTRA.
Якщо Вам сподобалась стаття і Ви хочете підтримати розвиток нашого центру, долучіться до нашого Mono. Ваша допомога сприяє розвитку незалежної української аналітики!