PER ASPERA – AD ASTRA I THINK TANK

Ranked Best New Think Tank by 2020 Global Go To Think Tank Index

Іранська ядерна угода: від кризи до нових перспектив

Іранська ядерна угода: від кризи до нових перспектив

Після виходу США в травні 2018 року з Іранської ядерної угоди, укладеної завдяки дипломатії адміністрації Обами-Байдена, відновлення жорстких санкцій проти Тегерана та вбивства в січні 2020-го генерала Касема Сулеймані, здавалося, що американо-іранські відносини неухильно наближаються до прірви.

Проте перемога демократа Джо Байдена на президентських виборах у США пробудила надії на нормалізацію відносин з найбільшою державою Близького Сходу, головним подразником у яких була і все ще залишається ядерна програма Тегерана.

Утім, як виявилося, ложка дьогтю в американо-іранській бочці меду з'явиться ще до того, як Дональд Трап покине стіни Білого дому. Від кризи до нових перспектив – і назад до неї: про іранську ядерну угоду та примарні шанси на її реінкарнацію розповідаємо далі.

Американо-іранські відносини, котрі упродовж ХХ і XXI ст. були сповнені як гострих періодів кризи, так і моментів тісної співпраці, сьогодні викликають все більше побоювань у зв'язку зі своєю невпинною ескалацією. Головною проблемою тут виступає ядерна програма Ісламської Республіки, з причин появи, еволюції та цілей якої ми і почнемо.

 Ядерна програма Ірану до 2015 року

Ядерні технології в Ірані з’явилися ще за шаха Рези Пахлаві (1941-1979), коли в середині 50-х рр. ХХ століття в межах програми Ейзенгауера «Атом заради миру» Тегеранський університет отримав дослідницький атомний реактор від американської сторони. У 1967 р. в країні з’явився навіть свій Центр ядерних досліджень, утім, шахський режим не виявляв ніякого інтересу до створення ядерного озброєння, і в 1968 р. підписав Договір про нерозповсюдження ядерної зброї (детальніше про який ми згадували тут), поповнивши таким чином лави неядерних держав. Іран зобов'язався тим самим, згідно зі ст. 2 ДНЯЗ,  не лише не виробляти й не купувати ядерні боєголовки та вибухові пристрої, а й не приймати будь-якої допомоги в їхньому виробництві. Це, зі свого боку, дозволяло державі в повному обсязі займатися розвитком мирного атома (ст. 4).

Тим не менш, радикальна зміна політики внаслідок революції 1979 року й приходу до влади в країні шиїтського духовенства призвела також і до переосмислення майбутнього ядерної програми Ірану. Після невеликої паузи, спричиненої ірано-іракською війною 1980-1988 рр., вона була повномасштабно активізована 1992 року – однак питань щодо її «винятково мирного» характеру виникало дедалі більше. Необхідно підкреслити, що саме конфлікт з Іраком став поштовхом для Тегерана, від якого остаточно відвернувся Захід, до переведення цивільної «ядерки» на військові рейки. Розвиток військової ядерної програми в розумінні Ірану мав став ключем до його політичного домінування, важелем тиску й характерною рисою державної могутності. Власне, до цього прагнув і досі прагне Тегеран на Близькому Сході: не досягнувши гегемонії традиційними видами озброєнь, він перейшов до ядерних.

Примітно, що доки стурбованість західних держав планами Ісламської Республіки росла в геометричній прогресії, співпрацю в ядерних технологіях (хоч і мирних) з нею налагодила Росія. У 1995 р. сторони підписали контракт про завершення будівництва першого блоку АЕС недалеко від Бушера, що було почате ще в 1970-х і перервалося Ісламською революцією. Утім, зважаючи на специфіку як російського, так і іранського режимів, їхня співпраця не викликає значного подиву.

Діаметрально протилежно відреагував на розвиток Тегераном ядерної програми Ізраїль, якого підозрюють у низці кібератак на атомні об’єкти Ірану. Найвідомішою з них, безсумнівно, був вірус Stuxnet 2010 року, завданням якого було уповільнення процесу розробки ІРІ ядерної зброї. Стурбованість держав Близького Сходу, підсилена, крім традиційного об’єкту суперечок – релігій – ще однією проблемою, зростала упродовж п'ятнадцяти років нового століття.

Упродовж нульових Тегеран активно продовжував розробку ядерної зброї – у квітні 2006 р. йому вперше вдалося збагатити уран. Реагуючи на цей сигнал, у червні того ж року Німеччина, КНР, Великобританія, РФ, Франція і США за підтримки Ради Безпеки ООН запропонували рамкову угоду, «що дозволяє розвивати відносини й співпрацю з Іраном на основі взаємної поваги й забезпечення упевненості міжнародного співтовариства у винятково мирному характері ядерної програми Ірану». Іншими словами, великі гравці пропонували Ісламській Республіці відмовитися від своїх намірів, «поки ще не пізно». Проте згоди досягти не вдалося: протягом наступних 5 років на Іран була накладена низка санкцій за порушення Договору про нерозповсюдження ядерної зброї – що, однак, не змусило його відмовитися від розробки ЯЗ. 

У 2010 році Іран почав процес виробництва урану, збагаченого до 20% (нібито для Тегеранського дослідницького реактора). Такий радіоактивний матеріал називають високозбагаченим або ж збройовим, адже достатня його кількість дозволяє перейти вже до безпосереднього виробництва атомної боєголовки. Іншими словами, саме факт того, що Тегеран «перейшов межу» викликав неабияке міжнародне занепокоєння, адже, згідно з Separative work unit (SWU), отримання урану із вмістом 235U понад 20%  – це 90% пройденого шляху до отримання збройового матеріалу.

Початок збагачення урану до 20% означав, що Іран знаходиться за крок до отримання ядерної зброї. The Atlantic

Сьогодні, відповідно до даних МАГАТЕ, основними ядерними об’єктами Ірану є підземні заводи зі збагачення урану (FEP) у Натанзі і Фордо. Немалу роль відіграє і завод з виробництва важкої води у м. Арак. Цікаво, що у Натанзі, окрім FEP, розміщується також і наземний дослідницький завод зі збагачення урану (PFEP). Так, у лютому 2009 р. приблизно  1950 кг низько збагаченого урану з FEP було направлено до PFEP, що у черговий раз схвилювало світову громадськість  не дивно, що саме цих об’єктів торкнуться умови майбутньої ядерної угоди.

Рівень напруги вдалося знизити тільки у 2013 році, коли на посаді президента Ірану консервативного Ахмадінежада змінив Гасан Рухані – прихильник внутрішніх реформ та примирення із Заходом.

Спільний всеосяжний план дій і короткочасна ейфорія

Рухані розпочав переговори із групою п’яти (Франція, Німеччина, Сполучене Королівство, КНР, Російська Федерація і Сполучені Штати) про зняття санкцій в обмін на припинення розробки ядерної зброї, які завершились підписанням у Відні в червні 2015 року Спільного всеосяжного плану дій (далі – СВПД).

Рухані та Обама будують хитку, як картковий будинок, ядерну угоду. Chappatte

Відповідно до нього, Іран зобов'язувався перебудувати реактор в м. Арака й не виробляти плутоній для зброї, забезпечуючи винятково мирний характер ядерних досліджень із застосуванням їхніх результатів у промислових і медичних цілях. Згідно зі ст.6, Тегеран повинен був перетворити об'єкт у м. Фордо «в ядерний, фізичний і технологічний центр». Для ІРІ надзвичайно важливим було питання зняття санкцій і відновлення економічного потенціалу – насамперед завдяки продажу нафти, у якій не менш були зацікавлені й самі європейці. Зазначимо, що саме це за декілька років стане проблемним питанням у відносинах Старого світу з Вашингтоном. Тим не менш, із приходом до влади президента-реформатора, іранські консервативні кола дещо послабили свій вплив на політику країни.

Зміни, передбачені ядерною угодою: перепроєктування заводу в Араці, зміна призначення об'єктів у Фордо і Натанзі. BBC

Ейфорія від досягнутого прогресу тривала, однак недовго: після перемоги Дональда Трампа на президентських виборах 2016 р., дипломатичні зусилля адміністрації Обами-Байдена були зведені нанівець. У 2018 р. США оголосили про вихід із СВДП та відновили санкції проти Тегерана.

Ще в жовтні 2017 р. Дональд Трамп досить різко окреслив позицію США щодо Ірану, який «знаходиться під контролем фанатичного режиму» – такого,  що не лише розпалює міжконфесійний розбрат і криваві громадянські війни в сусідніх державах, а й застосовує жорстокі репресії до власних громадян. Виступивши з різкою критикою «одного з найгірших договорів, коли-небудь підписаних США», президент Сполучених Штатів заявив про те, що План став «політичним та економічним рятівним колом для іранської диктатури». Також Трамп зазначив, що не може засвідчити факт «прозорого, достовірного й повного виконання Іраном угоди» (відповідно до прийнятого Конгресом у 2015 р. «Акту про перегляд ядерної угоди з Іраном», президент США повинен не менше, ніж через кожних 90 календарних днів, встановлювати, чи дотримується Іран своїх зобов’язань, зазначених у договорі).

Заступниця Генсека ООН з політичних питань Розмарі Дікарло у восьмій доповіді Генерального секретаря «Здійснення резолюції 2231 (2015) Ради Безпеки» підкреслила, що, відповідно до інформації, яка регулярно надається Раді Безпеки Міжнародним агентством з атомної енергетики (надалі – МАГАТЕ), з першого дня реалізації СВПД (16 січня 2016 р.) і до 14 червня 2019 р. ІРІ в повному обсязі виконувала свої обов’язки, взяті за Ядерною угодою.

Однак у відповідь на односторонній вихід США із СВПД наприкінці червня 2019 р. ІРІ оголосила про свій намір не дотримуватися встановлених Планом обмежень щодо запасів збагаченого урану, що становили в липні 2019 р., згідно з даними голови МАГАТЕ Юкія Амано, 300 кілограмів (резерв урану, збагаченого до 3,67%). До того ж, це суперечить ст. 56 Додатку I до СВПД, відповідно до якого впродовж 15 років запаси Ірану мали «не перевищувати в цілому 300 кг гексафториду урану, збагаченого не більше, ніж до 3,67 %  (чи його еквіваленту в різних хімічних формах)».

Зазначимо, що дії США не мали підтримки ні з боку Європи, ні з боку Росії: остання взагалі виступила з відкритою критикою щодо прийнятого Вашингтоном рішення. Так, постійний представник РФ при ООН Василь Небензя порівняв дії США з «придушенням», метою якого є якщо не зміна режиму, то створення безвихідної ситуації –  такої, «коли Іран у буквальному розумінні почне задихатися», щоб спровокувати його на радикальні дії у відповідь. Своєю чергою вони можуть стати зеленим світлом для введення нових санкцій.

Вихід США із СВПД сприйняв з ентузіазмом хіба що Ізраїль: ще у 2015 р. там заявили, що укладання угоди було «історичною помилкою». Європейський Союз зі свого боку підкреслив, що угода з Іраном – основний елемент ядерного нерозповсюдження, що відіграє ключову роль у гарантуванні безпеки на Близькому Сході. Крім того, поновлення санкцій Сполученими Штатами означало й те, що європейські держави втрачали право на придбання іранської нафти, – цю проблему не розв'язали навіть декілька візитів Ангели Меркель та Емманюеля Макрона до Вашингтона.

Вибори 2020 і вітер змін

Перемога демократа Джо Байдена на президентських виборах у листопаді 2020 р. стала новою надією на налагодження відносин з найбільшою державою Близького Сходу. В опублікованій навесні 2020 р. статті авторитетного видання Foreign Affairs Байден не раз робив акцент на тому, що під час свого президентського терміну Трамп «збанкротував слово США» і своїми діями збільшив імовірність нових перегонів ядерних озброєнь «від Ірану до Північної Кореї, від Росії до Саудівської Аравії». Варто сказати, що він не заперечує гріхи й провини іранського режиму, який неодноразово порушував права людини та активно сприяв дестабілізації ситуації на Близькому Сході. Тим не менш, Байден усе ж підкреслює необхідність для Вашингтона повернути ІРІ до суворого дотримання положень СВПД, що він називає передумовою для подальших переговорів, у яких США, працюючи разом зі своїми союзниками, мали б зміцнювати й розширювати положення ядерної угоди.

8 листопада 2020 року, через декілька днів після американських виборів, міністр закордонних справ Ірану Джавад Заріф наголосив, що тепер весь світ стежить за тим, чи відмовиться нова влада від «катастрофічного беззаконня режиму, що минає», обравши як свій зовнішньополітичний вектор співпрацю. Проте, здається, той самий «режим» приготував декілька сюрпризів наостанок, активно виставляючи тим самим граблі своєму наступникові.

Провокаційне вбивство «іранського Оппенгеймера» Мохсена Фахрізаде, у якому офіційний Тегеран звинуватив Ізраїль і США, ставить під сумнів можливість Ірану повернутися до переговорів із США.

Міністр оборони ІРІ Амір Гатамі, коментуючи вбивство «батька ядерної програми Ірану», зазначив, що «в злочинних американців тисячі одиниць ядерної зброї, а в злочинного сіоністського режиму – сотні», але «ні терор, ні безглуздий вчинок не залишаться без відповіді іранського народу».

Здавалося, що точка неповернення була досягнена зі схваленням Радою вартових конституції ІРІ запропонованого Меджлісом «Стратегічного плану дій зі скасування санкцій», дев'ять статей якого пропонують збагачення урану до 20%  (в еквіваленті як мінімум 120 кг щорічно) й депортацію за межі країни інспекторів МАГАТЕ. Ухвалення цього законопроєкту фактично унеможливить відновлення ядерної угоди. Зі свого боку Гасан Рухані назвав план «руйнівним для дипломатії» – однак, згідно зі ст.123 конституції ІРІ, як глава держави «зобов'язаний після проходження законом певних процедур підписувати постанови Меджлісу...», що фактично через відсутність реального права вето робить його незгоду чистою формальністю. Зважаючи на це, у президента ІРІ є тепер усього два місяці для того, щоб досягти зняття санкцій, накладених Вашингтоном на іранські банки й експорт нафти.

Тут виникає ще одна складність, оскільки в майбутньої адміністрації Байдена-Гарріс час обмежений:  рішення необхідно прийняти відразу ж після в'їзду до Білого дому. Усе це нагадує утопічний симбіоз революції 1979 р. з убивством Сулеймані на початку 2020 р., коли головними гаслами Тегерана знову стають «смерть великому дияволові» і «смерть маленькому дияволові» відповідно.

Нинішній ситуації в Ісламській Республіці досить чітко дав характеристику експерт із зовнішньої політики Фонду Карнегі за міжнародний мир Карім Саджадпур. За його словами, дилема Ірану полягає в тому, що «для відновлення своєї економіки він потребує повного або часткового повернення до ядерної угоди, проте для відновлення престижу він захоче помститися за смерть Фахрізаде. Зробити останнє, не саботуючи перше, найскладніше».

Очевидно, що свого роду прощальний подарунок «режимові» Трампа (з усіма можливими наслідками) залишив би темний слід в американо-іранських відносинах, для врегулювання яких Джо Байдену доведеться докласти чимало зусиль. Імовірно, майбутньому лідерові США доведеться відмовитися від своєї принципової позиції не йти на поступки Тегерану для того, щоб хоч якось притягнути останнього до діалогу. Усвідомлюючи, що створення ядерної бомби ІРІ підштовхне до розробки ядерної програми її сусідами, Байден заявив, що «останнє, що нам, у біса, треба в цій частині світу [на Близькому Сході], – це нарощування ядерного потенціалу». Проте чи готовий новообраний президент одразу піти на зняття санкцій з Ірану?

Джо Байдену доведеться домовлятися не тільки з ІРІ, але й з американськими союзниками на Близькому Сході – Ізраїлем та Саудівською Аравією. The Economist

Американо-іранським відносинам у терміновому порядку потрібна «розрядка» – і все так чи інакше буде залежати від обраного курсу нової адміністрації. Точка критичного мінімуму вже досягнута, але, зважаючи на багатий політичний досвід Джо Байдена та його активну участь в укладанні ядерної угоди 2015 р., віддавати першість песимістам занадто рано. Якщо навіть повністю повернутися до «дотрампівських» відносин не вийде, то зробити перші кроки у встановленні діалогу все ще можна. Головне питання сьогодні, безумовно, полягає в тому, на яких умовах Тегеран погодиться повернутися до ядерної угоди.

Тут варто дивитися крізь призму кількох аспектів. По-перше, прессекретар уряду Ірану Алі Рабей сказав, що Тегеран очікує від нового американського уряду «повернення до колишніх зобов'язань без жодних умов», першочерговим кроком на шляху до якого повинно стати скасування санкцій. Крім того, Іран може зажадати від США повної компенсації економічного збитку, завданого санкціями адміністрації Трампа. Дії останнього в останні тижні на посаді мають на меті якщо й не знищити іранські ядерні об’єкти за допомогою ракетного удару або кібератаки (таку можливість відкинули радники президента), то щонайменше ускладнити для Джо Байдена будь-які дипломатичні шляхи врегулювання відносин з Тегераном.

По-друге, велике значення має й те, як пройдуть президентські вибори в ІРІ у червні 2021р. та хто здобуде на них перемогу. Сьогодні відбувається падіння підтримки курсу Рухані та його прихильників – реформаторів і помірних консерваторів, що отримали більшість на парламентських виборах 2016 року. Це, імовірно, пояснюється неспроможністю уряду вжити дієвих заходів щодо розповсюдження COVID-19, санкцій Вашингтона й проблем внутрішньополітичного характеру, серед яких провідне місце займають катастрофічне падіння ріала й корупція (досить згадати про те, що брат президента Рухані був звинувачений у хабарництві й відправлений до в'язниці).

Найбільш імовірно, що в традиційному для ІРІ  протистоянні між реформаторами й консерваторами у 2021 перемога буде за останніми, адже прості жителі Ірану, які в червні робитимуть свій вибір, найбільше постраждали від дворічних «з'ясувань стосунків» із Вашингтоном. Так, згідно з даними, опублікованими Financial Times, після виходу США з угоди й відновлення санкцій проти Ірану ВВП останнього скоротився на 4%, і, враховуючи прогнози Міжнародного валютного фонду, можемо сказати, що ця тенденція тільки продовжиться, тоді як ціни на продовольство виросли на 85%. Розуміючи це, Байдену було б украй важливо укласти нову угоду саме з реформатором Рухані, адже консерватори Меджлісу ще 5 років тому були проти СВДП, традиційно виступаючи за економічну самодостатність і протистояння західному імперіалізму. Малоймовірно, що президент-консерватор відступиться від цього курсу.

Зміна ВВП ІРІ до та після укладання СВПД. FT

По-третє, надзвичайно важливо враховувати позиції держав-союзниць США на Близькому Сході – в іншому випадку перед Байденом з’явиться ще одна загроза на шляху до укладання нової ядерної угоди або ж повернення до старої. Так, Томас Фрідман підкреслює, що ізраїльські військові вартують ночами зовсім не через ядерну зброю Тегерана: її використати можуть тільки «самовбивці», до яких віднести шиїтських духовних лідерів у жодному разі не можна. Проблема полягає у тому, що після зняття санкцій у 2015 році й поступового відновлення іранської економіки в Тегерана з’явилося достатньо грошей для того, щоб підтримувати прошиїтські групи й терористичні організації в сусідніх країнах.

Попри те, що подальші дії Тегерана, що суперечать «ядерній угоді» 2015 року, викликатимуть зближення Єрусалима з Ер-Ріядом, кожна зі сторін, незважаючи на певні розбіжності з Байденом, найімовірніше, намагатиметься впевнити Вашингтон у необхідності розширення ядерної угоди шляхом включення умов, які обмежили б вплив Тегерана на хиткі режими сусідніх Іраку, Сирії, Ємену та Лівану. Питання лише в наступному: чи в такому стані нині знаходиться Вашингтон, щоб диктувати правила, на які Іран не піде навіть у найгіршому сценарії?

Висновки

Загалом з приходом до влади адміністрації Джо Байдена очікується поступова нормалізація відносин США з Іраном, що має посприяти відновленню, зміцненню – а також, цілком можливо, розширенню – ядерної угоди. Однак поки що усі обставини як всередині Ісламської Республіки (збільшення впливу консерваторів та просування закону, що заблокує угоду), так і по той бік барикад (нова порція санкцій, схвалена адміністрацією Трампа; діяльність ізраїльських спецслужб) створюють серйозну загрозу для переговорів. Дуже ймовірно, що задля повернення Тегерана на шлях дипломатії обраний американський президент буде вимушений піти на поступки, у тому числі скасувавши санкції свого попередника без додаткових вимог, – для чого в Байдена буде зовсім небагато часу.

Авторка – Дана Левінсон, стажерка Аналітичного центру ADASTRA