PER ASPERA – AD ASTRA I THINK TANK

Ranked Best New Think Tank by 2020 Global Go To Think Tank Index

Релевантність нейтралітету Швейцарії: релікт минулого чи дієвий інструмент зовнішньої політики?

Релевантність нейтралітету Швейцарії: релікт минулого чи дієвий інструмент зовнішньої політики?

Нейтральний статус та особлива стратегія зовнішньої політики завжди виокремлювали Швейцарську Конфедерацію серед інших європейських країн. Проте сьогодні, в умовах активної трансформації системи міжнародних відносин, роль цього статусу змінюється, й перед Швейцарією постають нові зовнішньополітичні виклики, на які їй потрібно реагувати. Необхідність адаптуватися до мінливого міжнародного середовища ставить запитання про доцільність збереження нейтралітету в його нинішній формі та вплив цього фактору на безпекову й зовнішню політику держави.

Швейцарія є чи не найвідомішим нейтральним актором міжнародних відносин сучасного світу. Ця невелика за розміром європейська країна не лише уникнула участі у двох світових війнах, а й змогла стати високорозвиненою й потужною економікою. Крім цього, конфедерація зарекомендувала себе авторитетним та ефективним посередником у конфліктах між великою кількістю держав і продовжує робити внесок у підтримку міжнародного миру та безпеки.

І часто ці успіхи виводять саме із нейтралітету Швейцарії, який тривалий час був і залишається основним компонентом безпекової політики країни. Однак трансформація міжнародних відносин та зміна порядку денного міжнародної безпеки, поява загроз транснаціонального характеру роблять цей статус досить суперечливим. Чи здатен він гарантувати захищеність держави в таких умовах?

До того ж тривалий досвід нейтралітету призвів до формування у швейцарському суспільстві доволі особливого бачення зовнішньополітичної стратегії конфедерації. Це бачення, пов’язане з ототожненням нейтралітету й позаблоковості із самообмеженням держави в зовнішній політиці, створює суттєві перешкоди для діяльності Берна на світовій арені. Воно стає джерелом невизначеності щодо місця та майбутнього країни в міжнародних відносинах. Тому виникає питання: чи є такий погляд на зовнішню політику та сам нейтралітет релевантними в сучасному світі?

Витоки та сутність швейцарського нейтралітету

Нейтральний статус Швейцарії має тривалу історію, й основною причиною його появи стала об’єктивна потреба гарантувати безпеку та єдність країни. Нейтралітет з’являється в політичному житті альпійської держави в 1515 році, коли швейцарські війська зазнали нищівної поразки від Франції в битві при Мариньяно. Ця подія змусила Швейцарію змінити вектор свого зовнішнього курсу з активної участі в боротьбі за вплив у Європі до забезпечення захисту від зовнішніх загроз. Небезпекою для країни на той час були сусідні держави, на перехресті сфер впливу яких вона знаходилася, тому Швейцарія й потребувала особливого статусу, який дозволив би їй захистити себе від посягань на власну територіальну цілісність.

Більше про швейцарську політику читайте тут: 150 років прямої демократії у Швейцарії, або Навіщо збирати 50 000 підписів за сто днів? 

Вже в 1815 році за результатами Віденського конгресу нейтралітет Швейцарії гарантували великі європейські актори, а в 1848 році він був остаточно закріплений у конституції країни. Новий статус накладав певні зобов’язання на державу, як у військовий, так і в мирний час. На міжнародно-правовому рівні вони були оформлені в Гаазькій конвенції від 18 жовтня 1907 року й передбачали наступне:

·    Утримуватися від участі у війнах;

·    Не постачати воюючим сторонам товари військового призначення;

·    Не направляти свій військовий контингент до жодної з воюючих сторін;

·    Не дозволяти воюючим сторонам використовувати свою територію.

Також передбачається неучасть у військово-політичних союзах у мирний час. Крім цього, Швейцарія дотримується особливої концепції «озброєного нейтралітету». Вона передбачає можливість збройного захисту у випадку цілеспрямованого нападу будь-якої країни. Для цього Швейцарія як раніше, так і зараз підтримує свою обороноздатність на високому рівні. Як результат послідовне дотримання принципів нейтралітету, готовність до захисту своєї території та повага до такого статусу з боку інших держав дозволили конфедерації на тривалий час захистити себе від різноманітних війн та конфліктів.

Рональд Рейган (на дивані, ліворуч) та Михайло Горбачов (на дивані, праворуч) на саміті в Женеві. Листопад 1985 р. Mary Ann Fackelman/Keystone

В умовах біполярного протистояння нейтралітет Швейцарії зробив її ефективним посередником у відносинах між ворогуючими блоками. У цьому контексті варто згадати Женевський саміт 1985 року щодо скорочення ядерних озброєнь, у якому брали участь лідери СРСР та США: Михайло Горбачов і Рональд Рейган. Швейцарія відіграла не останню роль у врегулюванні Карибської кризи 1962 року та з 1979 року здійснює функції посередництва між Іраном та США. Також нейтральний статус країни посприяв відкриттю на її території представництв та штаб-квартир численних міжнародних організацій. Серед них – одне з відділень ООН у Женеві, штаб-квартира Всесвітньої організації охорони здоров’я, Світової організації торгівлі тощо. Усе це сприяло істотному підвищенню авторитету країни на міжнародній арені.

Від зовнішньополітичної пасивності до активного залучення у світову політику

Тривалий досвід нейтралітету призвів до його особливого сприйняття швейцарським суспільством. Громадськість та органи влади країни почали ототожнювати нейтральність під час війни та миру із неучастю у світовій політиці загалом. Не дивлячись на те, що нейтралітет стосується лише певних зобов’язань держави під час війни та позаблоковості в мирний час, уряд Швейцарії протягом десятиліть істотно обмежував активність конфедерації в міжнародних відносинах.

Таке мислення про необхідність уникати колективних політичних майданчиків і триматися осторонь процесу прийняття міжнародних рішень остаточно сформувалося після Другої світової війни й було пов’язане з неоднозначним тлумаченням зовнішніх процесів урядом держави, критикою нейтрального статусу Швейцарії з боку країн-переможниць та прагненням Берна забезпечити автономність у міжнародних відносинах будь-якою ціною.

Вам варто знати: Українсько-швейцарські відносини: актуальний стан та перспективи розвитку

Це проявилося насамперед у тому, що уряд Швейцарії відмовився приєднатися до ООН у 1945 році через положення про колективну безпеку, зазначені в Статуті, які буцімто «порушували» інтереси країни. Через політику неучасті, яка в суспільній свідомості продовжувала асоціюватися з нейтралітетом, держава не стала й учасником процесу економічної та політичної інтеграції в рамках Європейських Співтовариств, незважаючи на те, що вона могла безперешкодно це зробити.

Швейцарія не визнавала будь-яких принципів наднаціонального регулювання, прагнучи зберегти свою зовнішньополітичну автономність. У контексті європейських інтеграційних процесів країна приєдналася лише до Європейської асоціації вільної торгівлі (ЄАВТ) у 1960 р. – організації міжурядового характеру, членом якої Берн є і сьогодні.

Кінець Холодної війни запустив процес реконцептуалізації зовнішньополітичного курсу країни та поступового відходу від принципу неучасті у світовій політиці. В умовах глобалізації для Швейцарії стало важливо збільшити власне залучення до міжнародної політики задля успішного й конкурентного розвитку держави. Тому 90-ті роки позначилися поглибленням співробітництва з партнерами й організаціями в багатьох сферах, зокрема безпековій. Приєднання Швейцарії до ініціативи НАТО «Партнерство заради миру» в 1996 р. та вступ до ООН у 2002 р. є яскравими прикладами цього процесу.

Відразу ж після вступу до Об’єднаних Націй Швейцарія активно долучилася до діяльності організації, зокрема на Генеральній Асамблеї, у Раді ООН з прав людини, Економічній та соціальній раді ООН. Відбувся перехід від зовнішньополітичної пасивності й посередництва до більшої участі в міжнародних відносинах, що проявлялося в активізації гуманітарного співробітництва, налагодженні культурних, науково-технічних зв’язків із різними державами, просуванням загальнолюдських інтересів, спрямованих на підтримку миру та безпеки тощо.

Читайте також: Право вето – ахіллесова п'ята Радбезу ООН

Такий курс у політичних колах Швейцарії отримав назву «активний нейтралітет». У сфері кризового менеджменту конфедерація збільшила свій вклад у врегулювання конфліктів. Держава почала відправляти персонал до складу гуманітарних або миротворчих місій під егідою ООН, надавати значну гуманітарну допомогу постраждалим у різноманітних конфліктах цивільним.

Показовим документом, що демонструє процес оновлення зовнішнього курсу країни вже на сучасному етапі є Стратегія зовнішньої політики Швейцарської Конфедерації на 2020-2023 роки. У документі значна увага приділяється збільшенню присутності альпійської республіки в міжнародній політиці для вирішення глобальних проблем, посиленні ролі держави як гуманітарної потуги та посередника в конфліктах. Крім цього, окреслюються основні принципи зовнішньої політики, такі як верховенство права, сталий розвиток, багатосторонність, гарантування свободи та рівності. Однак нейтралітет та позаблоковість продовжують розглядатися як невід’ємні складові безпекової політики Швейцарії.

«A Plus For Peace» - гасло кандидатури Швейцарії на непостійне членство в Радиі Безпеки ООН. Federal Department of Foreign Affairs

Сміливим зовнішньополітичним кроком є подання Швейцарією заявки на непостійне членство в Раді Безпеки ООН на 2023-2024 роки. Членство в Радбезі розглядається Берном як потенційна можливість зміцнити свій авторитет на світовій арені та запропонувати нові рішення, ініціативи для менеджменту актуальних проблем міжнародної безпеки.

Пріоритети країни як члена Ради Безпеки ООН чітко окреслені в програмі «A Plus For Peace», яка демонструє альпійську республіку як надійного й неупередженого захисника та промоутера загальнолюдських інтересів та мирного співіснування. Як заявляє міністр закордонних справ Швейцарії Ігнаціо Кассіс, членство в Раді Безпеки ООН «сприятиме покращенню відносин із наймогутнішими державами світу та збільшить авторитет країни.

Нейтралітет на сучасному етапі: плюси та мінуси

На сьогодні швейцарський нейтралітет є, безумовно, контроверсійним явищем. Якщо розглядати його лише з безпекової точки зору, то позитивом є те, що він справді дозволив конфедерації захистити себе від участі в збройних конфліктах протягом її новітньої історії. Крім цього, Швейцарія як позаблокова держава продовжує виконувати роль посередника в суперечках між країнами, і це сприяє підвищенню її авторитету в міжнародних відносинах. Зрештою, нейтральний статус дозволяє Берну проводити прагматичну зовнішню політику й налагоджувати рівноправні взаємини з різними світовими партнерами.

Проте якщо оцінювати нейтралітет у його розширеному, традиційному для швейцарського суспільства розумінні як неучасть й автономність на міжнародній арені, то його мінуси стають куди більш очевидними в сучасному світі. І почати варто з того, що в умовах відсутності прямої воєнної загрози (всі сусіди Берна – високорозвинені демократії і водночас члени НАТО) позаблоковість втратила свою першочергову функцію, а посилення таких загроз, як міжнародний тероризм, кіберзлочинність, проблеми екологічного чи економічного характеру в ситуації самообмеження Швейцарії, яке все ще асоціюється з нейтралітетом, створює для неї перешкоди в успішному реагуванні на ці небезпеки.

Вас може зацікавити: Кіберпростір: нова арена міждержавного протистояння

Проблема боротьби з міжнародним тероризмом, неконтрольованою міграцією та захисту кіберпростору від зловмисників є питанням безпеки не лише окремої держави, а й інших країн регіону та світу загалом. Через транснаціоналізацію цих загроз пріоритетним стає питання поглиблення безпекового співробітництва з сусідами та структурами регіональної безпеки. Хоча Швейцарія підтримує співпрацю з регіональними партнерами на певному рівні, зокрема з НАТО в рамках «Партнерства заради миру», це співробітництво навряд чи можна назвати достатнім для успішної протидії перерахованим ризикам. Тому на передній план виходить потреба створення нових, поглиблених форматів безпекової кооперації.

Вагомим фактором, який гальмує розвиток співробітництва Швейцарії зі своїми партнерами, є вже згадане ототожнення нейтралітету з неучастю й автономністю. Хоча й, порівняно з періодом Холодної війни, конфедерація стала більш активним учасником міжнародних відносин, уряд усе одно намагається триматися на певній відстані від світових та регіональних партнерів, з обережністю ставлячись до ідей поглиблення співпраці з ними й обґрунтовуючи свої дії захистом економічної та політичної автономності країни.

Одним із показових прикладів продовження такої політики самообмеження є вихід держави з переговорів щодо Рамкової інституційної угоди з ЄС 26 травня 2021 року, яка мала на меті поглиблення та упорядкування співпраці між Швейцарією та Євросоюзом. Причиною відмови від переговорів стало прагнення зберегти двосторонній формат відносин без будь-яких елементів наднаціонального регулювання та незгода з певними положеннями угоди про права іноземних найманих робітників в альпійській республіці. Незважаючи на потенційні вигоди, які країна могла б отримати від підписання договору, уряд Швейцарії побачив у ньому екзистенційну загрозу національним інтересам.

Президент Швейцарської Конфедерації Гі Пармелен під час візиту до Європейської комісії, 23 квітня 2021 р. François Walschaerts/EFE

Крім цього, за даними опитувань, підтримка суспільством позаблокового статусу та автономності країни залишається на достатньо високому рівні. Значну суспільну підтримку має й політика «озброєного нейтралітету», яку вважають важливою для безпеки та стабільності в Європі. Водночас, зі вступом Швейцарії до НАТО згодні лише 19% громадян, а до Європейського Союзу – 16%. Це демонструє, що населення країни й надалі продовжує сприймати позаблоковість та автономність як невід’ємні атрибути зовнішнього курсу держави. Однак у політичних колах уже з’являються скептичні настрої як щодо нейтралітету, так і щодо ототожнення його з неучастю у світовій політиці.

Висновки

З огляду на все вищесказане можна стверджувати, що швейцарський нейтралітет у сучасному світі є радше реліктом минулого, ніж важливою складовою актуальної безпекової політики. Зі зникненням загрози військового характеру для конфедерації фактично відпадає потреба в збереженні такого статусу будь-якою ціною. Крім цього, ототожнення нейтралітету швейцарським урядом та населенням із неучастю держави у світових політичних процесах є хибним і призводить до прийняття нераціональних рішень.

Таке мислення та прагнення захистити себе від екзистенційних загроз минулого створюють суттєві перешкоди для налагодження більш тісного співробітництва з міжнародними партнерами, яке особливо необхідне в глобалізованому світі. Поява загроз транснаціонального характеру на порядку денному, посилення економічної та енергетичної взаємозалежності, спонукають до більшої кооперації з регіональними безпековими та інтеграційними структурами, що рано чи пізно поставить Швейцарію перед необхідністю перегляду своєї політичної доктрини.

Оскільки світ стає все більш глобалізованим та непередбачуваним, Берну доведеться суттєво трансформувати свій зовнішньополітичний курс, позбувшись хибного ототожнення нейтралітету з автономністю та неучастю держави. Для країни буде беззаперечно вигідно не відмовлятися від перспектив глибшої інтеграції в регіональні структури, тому що таким чином вона зможе отримати більше переваг від співробітництва та забезпечити ефективний захист своїх інтересів, у тому числі й безпекових.

Автор – Анатолій Черниш, стажер Аналітичного центру ADASTRA

Сподобалася стаття? Тоді ви можете подякувати нам, підтримавши ADASTRA на Patreon. Ваші донати допомагають нам розвивати центр й готувати для вас нові цікаві дослідження.