150 років прямої демократії у Швейцарії, або Навіщо збирати 50 000 підписів за сто днів?

Надійні банки, якісні годинники, смачний шоколад – мабуть, для більшості з нас Швейцарія асоціюється саме з цими речами. Але є дещо, що робить країну високогірних Альп по-справжньому унікальною. Швейцарці пишаються своєю системою народовладдя і з гордістю запевняють, що їхні механізми прямої демократії не мають жодного аналога в політичних системах світу. Як саме реалізується безпосередня демократія в конфедерації та чи варто розглядати швейцарський досвід у якості прикладу для наслідування в Україні – дізнавалася ADASTRA.

Попри те, що Швейцарська Конфедерація – це офіційна назва країни, сьогодні за політичним устроєм вона залишається класичним прикладом федеративної держави. З огляду на історично сформовані поліетнічність і поліконфесійність населення, швейцарці мають більш ніж восьмисотрічну традицію прийняття важливих законодавчих рішень на рівні кантонів і федерації. Сучасні механізми участі громадян в управлінні державою були започатковані лише у другій половині 19 століття, коли із прийняттям першої конституції 1848 року двадцять шість кантонів поступилися статусом незалежності на користь розширених автономних прав з метою посилення центральної влади.

Про поміркованість швейцарців свідчить те, що альпійська республіка була останньою в Європі, яка надала виборче право жінкам у 1971 році, вагалася вступати до лав членів ООН аж до 2002 року, а новий основний закон держави було прийнято у 1999 році – після 125 років з моменту ухвалення попереднього. У силу того, що більшість законодавчих ініціатив у Швейцарії потребує всенародного голосування, їхнє прийняття може перетворюватися на затяжний процес, що вимагає високої залученості населення у політичному житті країни.

Як і за що можна голосувати?

Швейцарців називають «чемпіонами» з безпосереднього управління державою. Влада Конфедерації користується високою довірою серед населення і функціонує на принципі in dubio pro populo – «у разі сумніву, консультуйся з народом». Якщо зазвичай у демократичних республіках голосують раз на 4-5 років, у Швейцарії це роблять щонайменше 4-5 разів на рік. У самій країні існує традиційний поділ влади на три гілки, де двопалатні Федеральні збори формують законодавчий орган, Федеральна рада виконує роль виконавчої влади, а Федеральний Суд є найвищою судовою інстанцією. Як і в будь-якій іншій демократії, федеральні закони ухвалюються парламентом і за деякий час набувають чинності. Зазвичай суттєвих претензій до законодавчих рішень влади немає.

Однак, якщо будь-який громадянин, партія, організація чи профспілка вважатимуть за необхідне переглянути певні положення закону, вони можуть послуговуватися методами безпосередньої демократії. Кожний громадянин Швейцарії за умови досягнення 18 років може прийняти або відхилити фактично будь-який законопроект. Цей механізм імплементується за допомогою двох інструментів: народних ініціатив і референдумів.

Читайте також: Сепаратизм чи передвиборча технологія? Чи дійсно регіони Великої Британії прагнуть незалежності

Народна ініціатива дає змогу громадянам оскаржувати нові закони або пропонувати поправки до чинних, виносити на перегляд деякі положення з конституції тощо. Насправді чітких критеріїв для того, які саме питання можуть виноситися на голосування, не існує. Швейцарці можуть голосувати за ратифікацію серйозних міжнародних договорів або за виділення коштів на ремонт доріг в одному з кантонів. Для цього необхідно зібрати 100 000 підписів протягом 18 місяців, завірити їх нотаріально і передати на розгляд до Федеративної канцелярії у Берні. Федеральний парламент зобов’язаний обговорити цю ініціативу, він може рекомендувати чи відхилити її схвалення або запропонувати альтернативне рішення.

Що стосується референдумів, то вони вже давно стали одним із найважливіших інструментів волевиявлення швейцарського населення. Їх існує два типи: обов’язкові та факультативні. Референдуми, на які виносяться пропозиції щодо конституційних змін, підписання чи ратифікації важливих міжнародних угод, є обов’язковими. Якщо розглядаються питання прийняття чи оскарження нових законопроектів, такі голосування мають факультативний характер. Важливо те, що необхідно встигнути провести референдум протягом ста днів із моменту офіційного оприлюднення законопроекту і за цей час зібрати 100 000 підписів громадян. Часто трапляється, що уряд намагається уникнути навіть теоретичної можливості проведення референдумів, тому вносить поправки до законів ще до початку народного волевиявлення. Однак, усупереч бажанням урядових кіл, саме громадяни мають право остаточно вирішувати на референдумі, чи приймати ініціативу, альтернативну пропозицію або просто залишити все без змін. Таким чином, відбувається досягнення компромісу в умовах поліетнічності населення.

До речі, способи, якими громадяни Швейцарії можуть брати участь у референдумах сьогодні, також сучасні. Наприклад, проголосувати за громадянську ініціативу можна ще за декілька тижнів до дня проведення референдуму. Наразі більш ніж 90% усіх голосів надсилаються поштою або в електронному вигляді за допомогою мережі Інтернет. Тому виборчі дільниці часто можуть виглядати доволі безлюдно у день голосування.

Президент на один рік?

Президент у Швейцарії обирається лише на термін одного календарного року – з 31 грудня до 1 січня. На відміну від Австрії та Німеччини, ця посада не закріплює за обраною кандидатурою ані статусу голови держави, ані статусу голови уряду. Ці функції виконує колективний орган Федеральної ради, що складається із семи членів, обраних парламентом. За усталеною практикою президентом Швейцарії стає один із членів кабінету міністрів, зазвичай, торішній віце-президент. Формально роль президента достатньо символічна і зводиться до положення «першого серед рівних». Однак він має вирішальний голос під час обговорення порядку денного на засіданнях Федеральної ради. До його повноважень, зокрема, входять церемоніальні функції представництва Конфедерації на міжнародному рівні. Наприклад, на дипломатичних зустрічах із главами інших держав.

Вам може сподобатися: Обрати президента через мобільний додаток – інноваційна технологія чи чергова пастка?

Загалом, президенти і міністри Швейцарії багато в чому залишаються простими людьми. Нещодавнє фото тогорічного президента Конфедерації Алена Берсе у Нью-Йорку стало справжнім хітом у соціальних мережах. Під час перерви на засіданні чергової сесії Генеральної Асамблеї ООН пан Берсе просто присів на бордюр біля будівлі штаб-квартири Організації. Але у швейцарців така поведінка президента не спричинила жодного резонансу: населення звикло до того, що високопоставлені політики республіки поводяться достатньо невимушено в житті і часто пересуваються навіть без особистої охорони. Вони глибоко переконані, що у прямій демократії жодна людина не має права перебирати усю владу до своїх рук, включаючи електорат. Той факт, що президент обирається на невеликий термін і виконує лише представницькі функції держави, може свідчити про певну зрілість швейцарської моделі демократії.      

Переваги і недоліки системи

Одним із найважливіших позитивних моментів безпосередньої демократії є те, що жодний проект, котрий зачіпає безліч інтересів або характеризується контроверсійністю, неможливо прийняти без участі народу. Думка населення враховується обов’язково, і останнє слово завжди залишається за громадянами. Шляхом реалізації подібних ініціатив і частих проведень референдумів вдається досягнути максимально можливого консенсусу серед спільноти, уникаючи революцій і корупції на системному рівні.

Цікаво знати: Виборча система в США: чи справді кожен голос почуто?

Зворотнім боком медалі є достатньо довгий процес прийняття дійсно важливих рішень – щонайменше три місяці відводиться громадянам кантонів для схвалення законопроектів чи поправок до конституції, не враховуючи додатково часу для набуття чинності цих рішень. Втім, як запевняють швейцарці, їм подобається рухатися повільними  кроками. До речі, саме федеративний устрій держави дозволяє імплементувати народні ініціативи спочатку на місцевому рівні: нові рішення проходять своєрідний «тест-драйв» на рівні одного чи двох кантонів. У разі успіху, вони реалізуються в інших адміністративних центрах.

Серед суттєвих недоліків системи можна зазначити часті випадки зловживання механізмами народовладдя крайніми правими силами для внесення змін до чинного законодавства з метою просування власних інтересів. За допомогою популістичних гасел, недостовірних статистичних даних і неправдивих фактів лідери радикальних партій маніпулюють думкою населення, підбурюючи громадян висувати націоналістичні проекти на всенародні референдуми. Це явище отримало у Швейцарії назву “tyranny of the majority” (укр. тиранія більшості), оскільки більшість із таких законодавчих ініціатив заснована на страхах ксенофобії, навіяних крайніми правими групами, і пропагує відверто негативне ставлення до прав нацменшин.

Чи можливо реалізувати подібний механізм в Україні?

Попри недосконалість системи, інститут прямої демократії у Швейцарії функціонує вже понад півтора століття. Самі швейцарці дуже пишаються своєю самобутністю й унікальною можливістю долучатися до прийняття найважливіших рішень на законодавчому рівні. Безумовно, подібний досвід народовладдя годі віднайти деінде у світі, а з огляду на його дієвість, інші демократичні країни можуть лише позаздрити успішності політичного режиму в альпійській республіці.

Україна здобула свою незалежність 24 серпня 1991 року, що також було підтверджено на всенародному референдумі 1 грудня того ж року, з приголомшливим результатом у понад 90% «за». Наступне масштабне волевиявлення відбулося у 2000 році, коли на всенародне голосування були винесені важливі питання про скасування депутатської недоторканності, розпуску Верховної Ради, зменшення кількості народних депутатів і формування двопалатного парламенту. Незважаючи на те, що більшість опитуваних дало ствердну відповідь на всі чотири положення, внесення відповідних змін до національного законодавства так і не відбулося.

Також читайте: Українсько-швейцарські відносини: актуальний стан та перспективи розвитку

Попри те, що в українській Конституції передбачене право на референдум, до цього часу не з'явилося закону, який би прописував процедуру його проведення. Відтак з усіх інструментів прямої демократії, які нині доступні українцям, можна згадати лише онлайн-петиції до органів центральної влади (Президента, Кабінету Міністрів, Верховної Ради) та місцевого самоврядування. 

Але тут важливе також інше питання. А чи потрібен нам взагалі такий інструмент, як референдум? І чи готове українське суспільство ним правильно користуватися. Швейцарцям знадобилося вісімсот років для реалізації моделі прямої демократії. Здається, їхні зусилля не були марними.

Авторка – Катерина Браіловська, для Аналітичного центру ADASTRA