Ціна миру на Донбасі

Ціна миру на Донбасі

З огляду на непоступливість Росії та небажання Заходу втручатися, Україна, найімовірніше, залишиться не в змозі просунути прийнятні для неї умови угоди, які повною мірою збережуть її суверенітет і територіальну цілісність. 

                                                                         ****

Президент України Володимир Зеленський поставив на кін своє президентство, прагнучи закінчити війну проти підтримуваних Москвою бойовиків на Донбасі – регіоні на Сході України – не спровокувавши при цьому розділу країни та подальшого російського втручання. І це дуже важке завдання. Відповідно до положень Мінської угоди (або її ще називають  «Мінськ-2» – ред.) – міжнародно визнаної програми для вирішення конфлікту – врегулювання, яке б зберігало одночасно і суверенітет України, і відновлювало її територіальну цілісність, практично неможливе.

За останні шість років конфлікт на Донбасі забрав більш як 13 000 життів, близько 1,5 мільйона людей стали переміщеними особами. Українська влада погодилася під величезним тиском на «Мінськ-2» під час піку військових дій наприкінці 2014 – початку 2015 років, щоб зупинити бойові дії. Ця угода надає двом самопроголошеним сепаратистським республікам на Донбасі гарантований Конституцією «особливий статус», тобто автономію всередині України, що призведе до закріплення окремого від решти країни статусу для цих територій. Ба більше, угода передбачає, що сепаратистські регіони будуть проводити місцеві вибори до того, як центральна влада відновить контроль над східним кордоном України з Росією.

Проведення виборів без встановлення контролю над кордоном та виведення  російських військ дозволить бойовикам, які наразі здійснюють там владу, залякати виборців чи спотворити результати волевиявлення. Окрім того, така ситуація може призвести до збереження російської військової присутності в регіоні й дати можливість росіянам проконтролювати вибори, у яких вони мають очевидний інтерес. Надання сепаратистським регіонам особливих повноважень ризикує спричинити  загострення розбіжностей усередині країни та призвести до подальшого дроблення її й без того слабкої політичної єдності. «Темні сили» всередині Україні, що працюють на її ворога, і далі продовжать використовувати внутрішні розбіжності, щоб підірвати суверенітет країни та згорнути усі її зусилля, направлені на створення сучасної ліберальної держави.

Зеленський спробував уникнути такого розвитку подій, представивши свій законопроєкт про децентралізацію. Його план у кінцевому підсумку може надати Донбасу більший контроль над місцевими справами – такими як мовна політика, освіта і поліція – проте тільки в рамках ширшої передачі повноважень від центру на місця по всій території країни. Таким чином, цей регіон отримає певні права на місцеву автономію, але вони будуть не більшими, ніж у будь-якій іншій області України. Задля забезпечення чесності та безпеки місцевих виборів на Донбасі Зеленський наполіг на тому, що вони мають бути проведені тільки після того, як Київ відновить контроль над кордоном, а російські війська будуть виведені. На жаль, спроба Зеленського змінити чинні положення Мінської угоди з метою включення до неї вищеназваних позицій, була зірвана непоступливістю Росії та безсиллям Заходу.

Новини з Нормандії

У грудні 2019 року Зеленський зустрівся в Парижі з президентом Росії Владіміром Путіним, президентом Франції Емманюелем Макроном і канцлеркою Німеччини Ангелою Меркель для переговорів у Нормандському форматі, що був створений у 2014 році для обговорення шляхів завершення конфлікту на Донбасі. Зустріч завершилася спільною заявою, у якій були зазначені заходи щодо деескалації військових дій, у тому числі розведення сил на лінії зіткнення та обмін полоненими у форматі «всіх на всіх». Однак Зеленському не вдалося досягти прогресу в питанні  постконфліктного політичного врегулювання. Путін відстоював чинні умови Мінської угоди, тоді як Maкрон і Меркель не надали українському президенту підтримку в його зусиллях внести зміни до угоди. Дійсно, спільна декларація підтвердила позицію Росії про те, що Мінська угода, у такому вигляді, як вона є, залишається «основою роботи Нормандського формату, сторони якого віддані її повній імплементації».

Київ не може розраховувати на допомогу з боку західноєвропейських посередників, які вважали б за краще знайти швидке рішення та є розчарованими повільними темпами прогресу. Більш того, деякі західні лідери, особливо Емманюель Макрон, прагнуть відновити відносини з Росією. Вони не збираються посилювати тиск на Москву, щоб примусити її до компромісу; натомість вони більш схильні розглядати непоступливість України як найбільшу перешкоду на шляху до миру й чинять тиск на Київ, щоб зробити його більш піддатливим.

Без якогось неймовірного й суттєвого зсуву в глобальній політиці, що змінить становище Путіна або небажання Заходу посилити тиск на Москву, Зеленському не варто сподіватися на серйозні досягнення на наступній зустрічі Нормандської четвірки, попередньо запланованої на квітень. Києву просто не вистачає важелів впливу та зовнішньої підтримки для витиснення поступок із боку Москви. У цих умовах Зеленському доведеться розглянути альтернативні варіанти.

Суверен – той, хто приймає рішення

Президент України має два великих варіанти. Перший – широкомасштабна угода: всеохопне врегулювання з Росією, яке виходить за рамки конфлікту на Донбасі й  включає інші елементи більш широкої кризи в Україні, у тому числі Крим. Інший підхід передбачає цілковиту відмову від відновлення суверенітету над Донбасом. Кожна з цих стратегій має свої переваги та недоліки.

Широкомасштабна угода буде виходити за рамки безпосереднього конфлікту на Донбасі. У широкому розумінні криза навколо України зачіпає велике коло взаємопов'язаних питань: статусу Криму, майбутньої ролі НАТО у Східній Європі, а також відносин Росії з Заходом. І всі ці проблеми можна було б включити в угоду. Якщо Зеленський обере цей підхід, він може запропонувати угоду, в якій Київ відмовиться від свого прагнення до членства в НАТО (можливо, в обмін на більш тісні безпекові відносини зі Сполученими Штатами). Такий крок допоможе знизити занепокоєння Москви з приводу геополітичної орієнтації України.

У цьому випадку Київ також може запропонувати офіційно визнати включення Криму до складу Росії в обмін на повний вихід Москви з Донбасу, відновлення контролю України над її східним кордоном та реінтеграцію Донбасу без особливого статусу. Захід тоді міг би поступово скасовувати санкції, накладені на Росію, та запропонувати Україні більшу допомогу для внутрішніх перетворень, у тому числі для критично важливих політичних і економічних реформ. Така широкомасштабна угода може замінити Мінськ-2.

З іншого боку, Київ може визнати, що в осяжному майбутньому всі зусилля, спрямовані на припинення війни на вигідних для нього умовах, є марними. Зміцнюючи лінію розмежування, яка розділяє контрольовані центральним урядом території від територій, контрольованих сепаратистами, а також вживаючи заходів для зниження інтенсивності бойових дій, Київ буде по суті в односторонньому порядку заморожувати конфлікт. Влада зможе перенаправити ресурси в області, що знаходяться під її управлінням, і зосередитися на розвитку економіки України, зміцненні інституцій та створенні стабільної ліберальної держави.

Такий підхід дозволив би уникнути або відстрочити труднощі, пов’язані з реінтеграцією регіону, який був радикалізований і відчужений від середовища, в якому існує Україна, за шість років життя під владою проросійських бойовиків. І такий сценарій не обов'язково має носити постійний характер: Київ може переосмислити свій підхід у майбутньому, зважаючи на зміну умов як на контрольованих сепаратистами територіях, так і всередині України.

Між двох вогнів

Обидва ці варіанти мають свої недоліки. Широкомасштабна угода вимагатиме згоди Москви, у чому не можна бути впевненим. Київ також потребуватиме підтримки своїх європейських партнерів і США. Європейці, швидше за все, погодяться з більшістю (якщо не всіма) положень такої угоди, але потужні антиросійські сили у США, найімовірніше, застерігатимуть Київ від укладання угоди з Москвою, за якою Україна повинна буде відмовитися від своїх претензій на Крим чи зректися членства в НАТО.

Для другого варіанта – відмежування від Донбасу – позиція Москви не грає великої ролі. Теоретично, Київ міг би покинути спроби повернути Донбас без згоди Росії. У такому разі, Кремль продовжив би тиснути на Київ, щоб змусити його виконувати зобов’язання стосовно населення на сепаратистських територіях, як, наприклад, виплачувати пенсії. Так само Москва продовжила б критикувати Україну за те, що вона покинула своїх громадян, але такий розвиток подій мало чим відрізнявся би від сучасного стану справ.

Обидві стратегії зіткнуться з жорсткою опозицією з боку націоналістичного крила українського громадянського суспільства. Ця невелика, проте активна меншість відмовляється жертвувати найменшим ступенем контролю над будь-якою територією України або її суверенітетом та має вже доведену здатність мобілізуватися проти партій чи політики, що виходить за її червоні лінії. Як президент країни, чиє розчароване громадянське суспільство здійснило вже дві революції за останні п'ятнадцять років, Зеленський не може ігнорувати перспективу того, що його рішення стосовно Донбасу може спровокувати народний вибух. З іншого боку, намагаючись як переконати суспільство, так і залучити його до прийняття рішення, він може забезпечити будь-який підхід, який би він не обрав, народною легітимністю, мінімізуючи таким чином неминучий націоналістичний спротив.

Найкраща відплата

З огляду на непоступливість Росії та небажання Заходу втрутитися, Україна найімовірніше залишиться не в змозі просунути прийнятні для неї умови угоди, які  повною мірою збережуть її суверенітет і територіальну цілісність. Насправді, намагання втілити обидва ці інтереси, можуть підірвати перспективи реалізації кожного з них, що зробить Київ іще більш залежним від Москви та зменшить його вплив на сепаратистські області, не кажучи вже про Крим.

Такий стан справ може бути несправедливим, але це реальність. Зеленський повинен зробити вибір; ураховуючи ряд сил, які налаштовані проти нього, і відсутність підтримки з-за кордону, він повинен слідувати стратегії, яка, на його думку, може найкращим чином забезпечити суверенітет країни, навіть за рахунок її територіальної цілісності. Хоча обидва описаних вище варіанти передбачають жертвування деяким ступенем контролю над міжнародно визнаною територією України, вони наділять Київ більшим суверенітетом над областями, які він контролює. Забезпечення й зміцнення цього суверенітету дозволить українській владі продовжувати побудову сучасної та ліберальної держави, що процвітає. Що ж стосується як окремих осіб, так і народів: гідний рівень життя – це найкраща помста.

Статтю видання Foreign Affairs переклав Ярослав Супрун – головний редактор Аналітичного центру «ADASTRA»