Гроші в обмін на верховенство права: чому Польща та Угорщина позиваються до Суду ЄС

«Перемога європейської єдності», «великий день в історії Європи», «найкраще підтвердження нашої солідарності» –  так охарактеризували європейські політики та медіа схвалення в липні минулого року фонду відновлення NextGenerationEU, покликаного допомогти країнам-членам впоратися з економічною кризою та іншими наслідками пандемії. Однак не всі у ЄС погодилися з такими формулюваннями: Польща та Угорщина заявили, що запропонований механізм виділення коштів порушує їхній суверенітет, а тому спробували заблокувати прийняття фонду, а коли це не вдалось, пішли з позовом до Суду ЄС. То що так непокоїть обидві країни в проривній здавалося б ініціативі, і як це вплине на їхні відносини з Брюсселем, про це – у новому матеріалі.

Славнозвісний принцип консенсусу при ухваленні рішень, що застосовується інституціями ЄС досить широко, часто призводив до доволі суперечливих моментів в історії спільноти, дозволяючи її членам використовувати нагальні виклики, що стоять перед Союзом, як спосіб привернення уваги до власних проблем. Наприклад, у вересні минулого року через Кіпр, що вимагав уваги до конфлікту з Туреччиною, було провалено європейські санкції проти білоруського режиму Олександра Лукашенка. Наприкінці 2020 р. цей принцип також показав себе не з найліпшого боку.

Тоді попередньо схвалений у липні фонд відновлення NextGenerationEU, що передбачає надання кредитів і грантів усім членам Євросоюзу для підтримки їхніх економік у часи пандемії, опинився на межі зриву через незгоду Польщі та Угорщини з формулюванням вимог до отримувачів допомоги: Єврокомісія спробувала пов’язати виділення фінансів з гарантуванням «верховенства права» усередині держав – усе згідно з установчими договорами самого Союзу. Утім, у Будапешті й Варшаві таке формулювання розцінили в найкращому випадку як занадто розмите, а в найгіршому – як цілеспрямовану акцію проти своїх урядів, яких Брюссель вже довго звинувачує в недотриманні демократичних стандартів.

Прем’єри Угорщини та Польщі Віктор Орбан та Матеуш Моравецький. Czarek Sokolowskі/AP 

В листопаді обидві держави заявили, що не голосуватимуть за бюджет ЄС та фонд відновлення, якщо з документів не буде прибране застереження про верховенство права. Через таку позицію Євросоюз ризикував опинитися без вкрай важливих коштів у самий розпал пандемії, однак вдала дипломатія Анґели Меркель допомогла сторонам дійти до компромісу. Будапешт і Варшава погодились зняти своє вето в обмін на те, що Єврокомісія не буде використовувати положення про верховенство права при розподілі коштів до того часу, поки Суд ЄС не надасть свій висновок щодо цієї норми. Цим вони й скористались, направивши відповідний позов до суду 11 березня. Утім, про все по порядку.

Мовою документів

Договір про Європейський Союз 1992 р. у ст. 2 визначає верховенство права як один з основоположних принципів спільноти. Ст. 7 цього ж документа передбачає, що держави, котрі систематично порушують визначені ст. 2 цінності та свободи, можуть бути позбавлені низки прав, що постають з їхнього членства в Союзі. 17-21 липня 2020 р. Європейська рада провела засідання, на якому було підтверджено необхідність враховувати принцип верховенства права при виконанні бюджету Союзу на 2021-2027 рр.

Водночас було оголошено, що для підтримки економік держав-членів та боротьби з COVID-19 створюється сполучений з бюджетом фонд відновлення NextGenerationEU розміром у 750 млрд євро. З них 390 млрд – безповоротна допомога, тобто гранти, а решта 360 млрд – кредити, що виплачуватимуться поступово протягом 2038-2058 рр. Реалізацію коштів через фонд розраховано на 2021-2023 рр., причому протягом перших двох років планується освоїти 70% ксуми. 5 млрд євро спеціально «відкладено» для пом’якшення можливих негативних наслідків Брекзиту.

Як з’явилася ідея створення фонду та які політичні перипетії супроводжували його схвалення, детальніше читайте тут: Порятунок економіки ЄС: бути чи не бути?

5 листопада Рада та Європарламент ухвалили жорсткіше рішення щодо ув’язування фінансування з дотриманням верховенства права. Ним пропонувалося взагалі призупиняти прямі виплати до бюджету країни, що не дотримується норм ст. 2. При цьому на дослідження обставин порушення Єврокомісії відведено було 7-9 місяців (спочатку проєкт надавав 12-13). Прямим вигодонабувачам – домогосподарствам, студентам, фермам, підприємствам тощо – дозволено було напряму звертатися до інституцій ЄС для отримання допомоги за призначенням.

Неприємний сюрприз

16 листопада 2020 р. посли держав-членів Союзу зібралися на зустріч у Брюсселі, присвяченій попередньому підбиттю підсумків року, що минає, та, наскільки це можливо у нинішні непевні часи, плануванню цілей на наступний. Звичайно, обговорювали й бюджет. І саме там представники Польщі та Угорщини оголосили  про незгоду їхніх урядів з порядком формування бюджету за, на їхню думку, занадто нечітко окресленим для такого серйозного питання принципом.

Штаб-квартира Єврокомісії з офіційним логотипом плану NextGenerationEU. ec.europa.eu

Негайно після цього голова уряду Угорщини Віктор Орбан надіслав канцлерці Німеччини Анґелі Меркель, президентці Єврокомісії Урсулі фон дер Ляєн та президентові Європейської Ради Шарлеві Мішелю листа, у якому зазначив, що «допоки не домовляться про все, не домовляться ані про що». Міністр юстиції Польщі Збіґнєв Зьобро своєю чергою на пресконференції заявив, що пропонований проєкт бюджету «вкрай обмежує суверенітет Польщі». Пізніше він навіть назвав його спробою нав’язати країні німецький контроль. Американське видання Star Tribune зауважило, що ця заява могла бути націлена на поляків старшого віку, у яких мала викликати асоціації з окупацією Третім Рейхом.

Цікаво, що усну підтримку демаршеві висловив прем’єр-міністр Словенії Янез Янша. При цьому фактично Любляна проголосувала «за» ухвалення бюджету. Детальніше про цього неоднозначного політика читайте в матеріалі Популіст на чолі Ради ЄС: чи варто боятися головування Словенії в Євросоюзі?

Дійти згоди

Майже одразу на адресу польського та угорського урядів почала надходити критика. Одним з перших висловився, зокрема, прем’єр Нідерландів Марк Рютте, котрий назвав верховенство права «необхідним мінімумом, нижче за який вимог бути не може». А президент Європейської Ради Шарль Мішель зазначив, що абсолютна більшість держав ЄС з положенням про верховенство права згодні, та все ж пообіцяв внести зміни для досягнення цілковитого компромісу.

І вже менш як за місяць, 11 грудня, на зустрічі голів урядів держав-членів, сталося диво: Віктор Орбан та його польський колега Матеуш Моравецький зняли свої заперечення!

Безперечно, заради цього Брюсселю довелося піти на певні поступки. Хоч застереження про верховенство права не було усунуто, проте практично застосуватися воно почне не одразу: передбачається, що Єврокомісія скорегує механізм (не)виділення коштів з урахуванням дотримання тією чи іншою державою верховенства права відповідно до рішення, прийнятого Судом ЄС за позовом Будапешта й Варшави.

Дискусія під час саміту Європейської ради 11 грудня 2020 р. Зліва направо: канцлерка Німеччини Анґела Меркель, президент Європейської Ради Шарль Мішель, голова уряду Люксембургу Ксав’є Беттель. Olivier Matthys/AFP

Реакція на такий компроміс була відмінною в різних публічних осіб. Топлідери ЄС Емманюель Макрон та Анґела Меркель разом з Шарлем Мішелем назвали перемовини успішними. Водночас лунали й критичні оцінки: бізнесмен та філантроп Джордж Сорос, наприклад, у Twitter написав, що «компроміс відображає хибне уявлення, що верховенством права нібито можна нехтувати», а директорка відділення європейських установ Ів Ґеді зазначила, що таке рішення «дозволить і надалі завдавати непоправних збитків правам людини в Польщі та Угорщині».

Самі ж «головні герої» були «на позитиві»: прем’єр Польщі Моравецький заявив, що «досягнуто всього, чого очікували», а Віктор Орбан – що вони з колегою «врятували єдність Союзу як спільноти націй». Великі очікування політики покладають на рішення Суду ЄС – місця, де, за словами фон дер Ляєн, «завжди промовляється останнє слово європейського закону».

Зустрінемося в Суді

Безсумнівно, що при розв’язанні такого складного питання Суд ЄС врахує не надто позитивний бекґраунд Польщі та Угорщини щодо дотримання законодавства спільноти.

Зокрема, рішення в справі «Європейська Комісія проти Польщі» (С-791/19) підтвердило, що порушення урядом (партія «Право і справедливість») принципу верховенства права під час контроверсійної судової реформи (котра позначилася встановленням парламентом контролю над Конституційним та Верховним судами) «здатне нанести серйозний, непоправний збиток правопорядку ЄС». Утім, попри висновок європейського правосуддя, поляки не поспішають змінювати своє законодавство, навіть більше: нещодавно парламент ухвалив ще один закон щодо судочинства, котрий Суд ЄС також назвав «тривожним». Навряд чи залишаються сумніви в тому, що Варшава останнім часом схильна нехтувати принципами та правом Євросоюзу. Доволі показовим у цьому плані видається відновлення вирубок лісу в Біловезькій пущі, котрі Суд ЄС 2018 року назвав порушенням екологічних директив. Враховуючи таку політику польського уряду, у новій справі Суд навряд чи схилятиметься на бік Варшави.

Не ліпші справи й в Угорщини, курс якої на розбудову «неліберальної демократії» (авторський термін Віктора Орбана) не сприймається в Брюсселі: Суд розцінив як порушення свободи слова обмеження, встановлені на фінансування медіа ще 2017 р., згідно з якими неурядові організації не могли отримувати від закордонних спонсорів понад 22 тис. євро на рік. Так само Суд визнав порушення Угорщиною міграційного законодавства ЄС. Будапешт вже пропустив термін виконання своїх зобов’язань за цими рішеннями, що призведе до стягнення немалих коштів на користь Союзу.

Вас може зацікавити: Ласкаво просимо: хто стане наступним членом ЄС на Балканах?

Утім, варто також розуміти, що Суд ЄС – установа неполітична, яка у своїй діяльності керується правом, тож передбачити результат польсько-угорського позову може бути не зовсім і просто. Наприклад, 17 березня він виніс рішення на користь Польщі та Угорщини в справах про податки для рітейлерів та ЗМІ, зазначивши, що кожна держава має право на встановлення, якщо це не суперечить актам спільноти, податків та зборів.

Тим не менш, у питаннях, що стосуються засад діяльності Союзу, він є доволі суворим і пильним, а також керується прецедентом, звертаючи увагу на попередні свої рішення: якщо уряди продовжують не виконувати приписи Суду,  то він може констатувати відсутність прогресу й винести рішення більш жорстке, що передбачатиме дієве втручання Комісії.

Акція протесту в Будапешті проти втручання уряду в діяльність ЗМІ 24 липня 2020 р. Bernadett Szabo/Reuters

Безперечно, сам термін «верховенство права» є, ніде правди діти, доволі багатозначним – особливо якщо застосовувати його як цілком конкретний чинник при визначенні обсягів фінансування в складні часи пандемії. Та навіть побіжний погляд на стан справ у сучасних Польщі та Угорщині змушує переконатися, що уряди, на жаль, чимдуж намагаються вести їх антидемократичними манівцями, що в сучасному глобалізованому світі точно не робить населення заможнішим чи більш захищеним.

Відтак на ЄС та його органи, на Суд та Комісію однаково, покладається доволі непросте завдання: з одного боку – чітко й точно визначити суть верховенства права для забезпечення його дотримання членами, з іншого ж – дати належну оцінку очевидним відхиленням Польщі та Угорщини від виконання зобов’язань, добровільно взятих на себе при вступі до Союзу. Якщо рішення буде на користь Брюсселя – імовірно, уряди обох держав, змушені будуть під загрозою втрати фінансування нарешті виправити свої законодавчі експерименти, що призвели до порушення права та стандартів ЄС.

Проте якщо (хоча це й не надто ймовірний сценарій) Суд вирішить на користь «незгодних», то, очевидно, це призведе до такої собі «тихої ізоляції» Будапешта й Варшави всередині самого Союзу. Інші члени до них ставитимуться, певно, як до Австрії за часів піднесення Йорга Гайдера: нейтрально-насторожено, з такою собі холодною протокольною ввічливістю, що, однак, майже напевне змусить підшуковувати економічних партнерів поза межами Союзу (окремі кроки в цьому напрямку вже помітні). До винесення Судом рішення ж інтрига точно не згасатиме.

Автор – Богдан Мироненко, експерт з Центральної Європи та Балкан Аналітичного центру ADASTRA