Тема допомоги США Україні в чинному Конгресі та передвиборчій кампанії

Нещодавно сума оголошеної і вже наданої фінансової допомоги ЄС Україні перевищила відповідний показник із боку США, натомість підтримка Вашингтона у військовій сфері станом на зараз залишається незамінною і співставна із загальною доданою сумою наданого й обіцяного озброєння та боєприпасів всіх наступних донорів. Тому тема допомоги з боку Сполучених Штатів залишається ключовою для перемоги України у війні проти рф.

Успіх республіканців на виборах до Палати представників минулого року поставив під питання виділення наступних пакетів допомоги Україні, адже обраний тоді спікер нижньої палати Конгресу Кевін Маккарті був значно залежний від антиукраїнської частини своєї партії. Крім того, лідери республіканських праймеріз щонайменше скептично ставляться до продовження фінансової та військової підтримки України. Отже, наскільки важко буде Україні отримати пакети допомоги за чинного складу Конгресу? Які шанси на продовження підтримки Києва після виборів президента та Конгресу США 2024 року?

Які пакети допомоги на порядку денному?

У серпні цього року президент США Джо Байден передав до Конгресу запит на виділення понад 24 млрд дол. для України та інших міжнародних цілей Вашингтона. Пакет передбачає 13,1 млрд дол. для Пентагона, зокрема 9,5 млрд дол. на озброєння для України та поповнення запасів, яке вже відправлених для Києва, а також 3,6 млрд дол. на продовження військової, розвідувальної та іншої оборонної підтримки. Крім того, запит містить 8,5 млрд дол. для Державного департаменту та Агентства США з міжнародного розвитку (USAID), зокрема 7,3 млрд дол. на економічну, гуманітарну допомогу та підтримку у сфері безпеки для України. Загалом це фінансування передбачає виділення 20,4 млрд дол. конкретно на потреби України в жовтні-грудні 2023 року. Рік тому пакет на той самий період становив понад 12,3 млрд дол.

Попередній пакет фінансування Україні та низки інших міжнародних цілей на 44,9 млрд дол., де на безпосередню фінансову та військову допомогу Києву припадало майже 37 млрд дол., був ухвалений у грудні минулого року, коли Палату представників ще контролювали демократи, і розрахований до 30 вересня 2023 року. Тоді за пакет у Палаті представників проголосували 9 республіканців (загалом 225 голосів за і 201 проти), а в Сенаті фінансування підтримали 18 представників Республіканської партії. Це не означало, що всі інші республіканці в обох палатах Конгресу були проти підтримки України. Пакет голосувався в набагато ширших рамках держвидатків на 2023 рік розміром майже 1,7 трлн дол. Більшість представників Республіканської партії не були згодні саме з іншими статтями видатків. Відтоді ситуація з потенційною кількістю голосів за пакети допомоги України погіршилася.

Якщо в травні 2022 року проти фінансування військової та фінансової підтримки Києва проголосували 57 республіканців у Палаті представників, то в липні 2023 року різноманітні поправки, що блокували фінансування України, підтримало 70-95 представників Республіканської партії нижньої палати Конгресу. Поправки стосувалися поточного фінансування Пентагона, у якому передбачено лише 300 млн дол. на потреби України. Отже, це не головне джерело надання підтримки Києву, натомість кількість голосів за чи проти проявляють баланс сил у республіканській партії щодо питання України. Натомість вже у вересні «проти» надання 300 мільйонів доларів на потреби України через Пентагон проголосувала більшість республіканців Палати представників – 117 осіб («за» – 101 республіканець). У такий спосіб уперше більшість республіканців проголосувала проти надання Україні фінансування в голосуванні, яке стосувалося лише цього питання, а не ширшого пакету.

Прапор у рамці, підписаний українськими бійцями на передовій у Бахмуті та представлений Конгресу США у 2022 році, стоїть на кінці столу, де відбулася зустріч Зеленського з Маккарті та іншими лідерами Конгресу, 21 вересня 2023 р. Jonathan Ernst/ REUTERS

Пакет допомоги Україні став заручником переговорів про погодження фінансування держвидатків після 30 вересня до кінця року. Більшість членів радикальної фракції республіканців «Кокус свободи» вимагала від тодішнього спікера нижньої палати Конгресу Кевіна Маккарті скорочення видатків бюджету і блокування будь-якої допомоги Україні. Хоча представники цієї фракції не мають більшості серед республіканців Палати представників (50-55 конгресменів із 222), то правила функціонування нижньої палати Конгресу дозволяють навіть одному конгресмену виставити на голосування усунення спікера з посади.

Маккарті мав усі підстави побоюватися, що таку ідею підтримають хоча б 5 республіканців і всі демократи будуть присутні під час голосування, то він, найімовірніше, втратить посаду, адже для демократів голосування проти його усунення або утримання від голосування в риторичному сенсі означатимуть підтримку республіканця Маккарті. Подібна доля спіткала Джона Бейнера у 2015 році, щоправда він тоді сам подав у відставку, розуміючи, що програв би голосування про усунення його з посади спікера Палати представників саме через голоси тоді ще набагато меншої фракції «Кокус свободи». Крім того, як показало останнє голосування за виділення грошей Україні через бюджет Пентагона, позицію радикальної фракції підтримує вже більшість республіканців Палати представників.

У ситуації, коли Маккарті фактично був заручником радикалів у питанні загальних рамок бюджету, більш помірковані республіканці разом із демократами в Палаті представників та Сенаті підготували два рішення, щоб уникнути тимчасового призупинення роботи держустанов (shutdown), або принаймні щоб воно тривало максимально коротко, адже через процедурні причини деякі з цих рішень можуть бути не запроваджені до 30 вересня. Щонайменше троє поміркованих республіканців були готові разом із демократами підписати петицію, яка автоматично дозволяє виставити на голосування законопроєкт без згоди спікера Палати представників.

Читайте також: США і союзники лише на старті унезалежнення від критичних матеріалів з Китаю

Вони розглядали можливість виставити на голосування проєкт, котрий передбачає фінансування держвидатків США на поточному рівні витрат до 11 січня 2024 року. Він також включав пакет видатків на міжнародні пріоритети США на суму 24 млрд дол. (який містить 20,4 млрд дол. для України), як і просила адміністрація Байдена. Крім того, проєкт передбачає створення комісії для стабілізації питання державного боргу США. Для проходження петиції потрібно 5 підписів республіканців, адже вона має бути підписана більшістю конгресменів, усі 213 демократів уже підписали її. Представник Республіканської партії Майк Лоулер ствердив, що є щонайменше 5 республіканців, готових доєднатися до петиції. Водночас лідер демократичної меншості в Палаті представників Гакім Джеффріс повідомив, що вони наразі не підписали її.

Можливо, заяви про співпрацю з демократами були аргументом поміркованих республіканців у переговорах всередині партії за те, щоб радикальніше крило пішло на компроміс, бо в іншому разі залишиться ні з чим. Низка поміркованих республіканців вже неодноразово проявляли свою конструктивну позицію, тому є велика ймовірність, що в разі потреби вони співпрацюватимуть із демократами задля продовження нормального фінансування бюджетних видатків або ж допомоги Україні.

Свою пропозицію вирішення проблеми також запропонував Сенат. Згідно з нею, пропонувалося залишити фінансування держвидатків на поточному рівні до 17 листопада, а також надати 6,15 млрд дол. для України. Тодішній спікер Палати представників Маккарті повідомив, що не вноситиме цей законопроєкт на голосування. Натомість він запропонував продовжити фінансування держустанов на 30 днів, знизивши видатки. Про пакет допомоги Україні в цій версії тимчасового фінансування не йдеться.

Вас може зацікавити: Як США уникли дефолту і що буде далі?

У результаті, щоб уникнути шатдауну, обидві палати Конгресу проголосували за компромісний варіант фінансування на 45 днів. Його ухвалення 30 вересня, останнього дня, перед припиненням фінансування держструктур вимагало спеціальної процедури і ⅔ голосів у Палаті представників. Найімовірніше, саме тому допомогу Україні було виключено з голосування загальних рамок видатків, адже без цього могло не вистачити голосів республіканців, більшість із яких напередодні проголосували проти іншого фінансування України. Після ухвалення вищою палатою Конгресу фінансування держструктур США на 45 днів лідери обох партій в Сенаті видали спільну заяву, підтверджуючи підтримку України та закликавши нижню палату Конгресу ухвалити пакет допомоги Києву. Білий дім оприлюднив заяву, що США за жодних обставин не можуть допустити, щоб підтримка України була перервана. Адміністрація Байдена очікує, що тодішній спікер Маккарті виставить фінансування України на голосування.

Натомість через те, що Маккарті в останній момент пішов на компроміс з демократами щодо короткострокового бюджету він опинився під ударом низки найрадикальніших представників своєї партії. Один з найгучніших предствників фракції «Кокус свободи» Метт Ґетц виставив на голосування відставку Маккарті, яку підтримали 8 республіканців і всі присутні демократи. Таким чином Маккарті у голосуванні 216 на 210 голосів був усунений з посади спікера Палати предствників після 269 днів перебування на ній. Голосування за обрання нового спікера заплановане на 11 жовтня. Серед головних кандидатів лідер більшості у Палаті представників Стів Скаліз та голова судового комітету Палати представників і співзасновник радикальної фракції «Кокус свободи» Джим Джордан.

Тодішній президент Дональд Трамп заохочує конгресмена Джима Джордана виступити під час мітингу 4 серпня 2018 року в Льюїс-центрі, штат Огайо.  John Minchillo/AP

Водночас експрезидент США Трамп заявив, що готовий на короткострокову роль спікера Палати представників. Таким чином він «прагне служити об’єднувачем» для Республіканської партії, поки законодавці не ухвалять рішення про те, хто обійме цю посаду. Палата  представників ніколи не обирала спікера, який не був членом Конгресу, але технічно це не є конституційною вимогою. Обрання Трампа або Джордана майже автоматично означатиме, що вони блокуватимуть виставлення на голосування пакету допомоги Україні. Більш поміркований Скаліз є кращим варіантом, але він також зіштовхнеться з тиском з боку радикалів у партії невідомо, чи виставить на голосування питання фінансування України.

Тому з огляду на позицію майже всіх демократів і частини республіканців дедалі більш ймовірним стає виставлення на голосування пакету допомоги Україні без згоди спікера Палати прдеставників. Відповідна схема була описана в частині про проєкт фінансування держвидатків США на поточному рівні витрат до 11 січня 2024 року. Натомість суми та рамки пакету можуть коливатися залежно від домовленостей між палатами. Ще одним варіантом надання Україні допомоги без погодження Конгресом конкретних пакетів є ленд-ліз, однак його дія завершилася 30 вересня 2023, і відновлення дії програми вимагає ухвалення в Конгресі. Це зокрема можна зробити через поправку до бюджету Пентагону.

Натомість будь-який з цих шляхів можливий лише після обрання спікера Палати представників. Поки що ж Пентагон повідомив, що має можливість передати Україні зброї ще на 5,4 млрд дол. Водначас Міноборони США у листі до Конгресу, який опинився в розпорядженні The Associated Press, повідомив, що з 25,9 млрд дол., виділених Конгресом для поповнення військових запасів США, які надходять в Україну, залишилося 1,6 млрд дол. Контролер Пентагона додав, що без додаткового фінансування зараз США доведеться відкласти або скоротити закупівлю протиповітряної оборони, боєприпасів, безпілотників та обладнання для підриву, які є «критично важливими та терміновими зараз, коли Росія готується до проведення зимового наступу».

Президент CША Джо Байден виступає з промовою у Варшаві, Польща. 21 лютого 2023 року. Mandel Ngan/AFP

Президент США Байден підкреслює важливість допомоги Україні, тому він незабаром планує виголосити промову про фінансування України та «чому для Сполучених Штатів і наших союзників надзвичайно важливо, щоб ми дотримувалися своїх зобов’язань», підресливши, що підтримка України посилює позиції США. У цих умовах Державний департамент США, за даними джерел POLITICO, шукає нових можливостей фінансування України через свої гранти, натомість це рішення є тимчасовим і, як і скерування коштів з інших Пенатона у подальшій перспективі потребує погодження Конгресу.

Негативні тенденції

Незважаючи на те що пакет допомоги до кінця 2023 року, ймовірно, рано чи пізно вдасться погодити, варто підкреслити, що скептичне ставлення до підтримки України стає республіканським «мейнстрімом». Експрезидент Дональд Трамп та найближчі його суперники губернатор Флориди Рон Десантіс і консервативний мультимільйонер Вівек Рамасвамі вже давно ведуть україноскептичну, а часто навіть антиукраїнську риторику. Трамп навіть закликав республіканців заблокувати виділення Україні будь-якої допомоги, поки адміністрація Байдена не співпрацюватиме з розслідуванням «ділових угод президента та його сина Хантера».

Експрезидент додав, що будь-які законодавці-республіканці, які не приєдналися до блокування, повинні зіткнутися з «викликами» на партійних праймеріз. Це тактика, яку він використав минулого року, щоб усунути республіканців, які проголосували за його імпічмент за підбурювання до повстання 6 січня 2021 року. Тобто Трамп прямо погрожує заблокувати електоральні перспективи тих республіканців, які продовжать підтримувати Україну. Найімовірніше, погрози експрезидента та його загальна негативна риторика щодо України були одним із головних факторів, чому думка радикалів, що навесні 2022 року вважалася в партії маргінальною, зараз по суті стала основною в Палаті представників, де вже більшість республіканців у вересні цього року проголосували проти виділення Україні фінансування через Пентагон.

Хоча це перше таке голосування, але воно вписується в загальну тенденцію, за зміну якої наразі немає аргументів. За поправку послідовного антиукраїнського трампіста Метта Ґетца про повну заборону допомоги Україні у вересні проголосували 93 республіканці, тоді як у липні таку ж поправку підтримали 70 представників цієї партії в Палаті представників. У сформульованому в такий спосіб питанні більшість республіканців все ще проти повного й беззастережного блокування, але вже майже половина за (93 з 222), а якщо йдеться про конкретний пакет, то більшість голосує проти (117 із 222). Ще гірше те, що, за підрахунками Voteview, нову антиукраїнську поправку підтримала низка більш поміркованих республіканців.

Розподіл голосів за блокування допомоги Україні у липні і вересні 2023 року, який показує, що низка поміркованих республіканців почали виступати проти фінансування України. The Washington Post з посиланням на дані Voteview

Негативні тенденції для України відображаються і в електоральних процесах. У серпневому опитуванні YouGov для The Economist, половина респондентів, які задекларували, що є виборцями Республіканської партії, висловилися за скорочення військової допомоги Україні, 24% вважають, що підтримку Києва треба залишити на теперішньому рівні, 8% виступають за збільшення. Тобто серед тих представників республіканського електорату, хто має позицію на тему допомоги Україні, більшість виступає за її зменшення. У серпні 2022 року в такому ж опитуванні YouGov для The Economist за скорочення допомоги Україні виступало 28% республіканського електорату, за збільшення – 34% виборців республіканців, а за надання допомоги на тому ж рівні – 22%.

Тому можна ствердити, що агресивна риторика Трампа, радикалів із «Кокусу свободи» та близьких до них політиків і низки консервативних медіа щодо України за рік змогла значно обвалити підтримку Києва в його боротьбі з агресією рф серед республіканського електорату. Відповідно десятки конгресменів-республіканців, які раніше підтримували надання допомоги Україні, перестали це робити під електоральним тиском. Тому це результує в ситуації, коли понад 100 республіканців уже не готові голосувати за наступні пакети підтримки Україні.

Сенаторка від республіканців Марджорі Тейлор Ґрін, консервативний антиукраїнський   ведучий Такер Карлсон і експрезидент США Дональд Трамп спостерігають за гольф турніром, 31 липня 2022 року. Seth Wenig/AP

Серед електорату демократів ситуація набагато більш стабільна. У серпневому опитуванні YouGov для The Economist 30% виборців демократів висловилися за нарощування рівня військової допомоги Україні, 36% – за надання допомоги на поточному рівні, і лише 13% – за зменшення об’ємів допомоги Києву. Торік таких виборців демократів було 12%, за збільшення допомоги Україні було 42% електорату демократів, ще 33% виступали за поточні об’ємів допомоги.

Серед виборців демократів зросла частка невизначених щодо питання військової підтримки України з 14% у серпні 2022 року до 21% у серпні 2023 року. Така міцна електоральна основа підтримки Києва серед демократів сприяє тому, що конгресмени, які представляють цю партію, майже без винятків голосують за пакети допомоги Україні. За таких умов, Конгрес, найімовірніше, буде ухвалювати фінансування України як до, так і після виборів 2024 року. Навіть якщо спікер Палати представників не буде виставляти пакети допомоги на голосування, більшість конгресменів (всі або майже всі демократи та частина республіканців) можуть виставити на голосування відповідний законопроєкт в обхід спікера та профільних комітетів за спеціальною процедурою. У Сенаті підтримка України серед республіканців є стабільнішою та міцнішою, ніж у нижній палаті Конгресу. Хоча й там спостерігається негативний електоральний вплив, але малоймовірно, що ситуація кардинально зміниться після виборів 2024 року.

Президентська кампанія 2024 року

Набагато гіршою для України є ситуація в республіканських праймеріз за висунення в кандидати від партії на вибори президента США 2024 року. Тут на п’єдеста́лі перебуває вищезгадана трійка антиукраїнських кандидатів – Трамп (55%), Десантіс (13,5%) і Рамасвамі (6,6%).

Набагато більш проукраїнською є група, яка переслідує лідерів гонки, зокрема експостпред США в ООН та ексгубернаторка Південної Кароліни Ніккі Гейлі (6,5%), ексвіцепрезидент Майк Пенс (4%), ексгубернатор Нью-Джерсі Крісті (2,7%) та сенатор від Південної Кароліни Тім Скотт (2,7%). Вони часто критикують президента США Джо Байдена не за будь-яку допомогу Україні, а за її недостатні об’єми. Найкращу динаміку серед цих кандидатів після двох дебатів демонструє Гейлі, але вона відстає від Трампа в опитуваннях на майже 50%. Оголошення низки звинувачень експрезиденту допомагає йому гуртувати навколо себе республіканський електорат і накопичувати пожертви прихильників.

Дізнавайтеся більше: Президентські вибори-2024: хто змагатиметься з Трампом за номінацію від Республіканської партії

Натомість провідні донори Республіканської партії вважають, що Трамп має незначні шанси на основному етапі виборів проти Байдена. Це накладається на їхню втому від радикальної риторики як самого Трампа, так і його найближчих суперників – Десантіса та Рамасвамі. Тому головні донори республіканців чекають на появу антитрампівського лідера, щоб не допустити експрезидента до остаточного етапу виборів. Водночас Трамп витрачає на судові процеси приблизно стільки ж грошей, скільки він збирає в передвиборчій кампанії. Тому якщо Гейлі зуміє наростити підтримку до перших праймеріз у січні 2024 року, то, ймовірно, отримає значне фінансування від провідних донорів, а Трампу, який буде зайнятий судовими тяганинами, буде важче торпедувати її кампанію.

Динаміка підримки учасників республіканських праймеріз. FiveThirtyEight

Така ситуація значно збільшила б шанси Гейлі на успіх, але, зважаючи на відрив експрезидента від усіх можливих конкурентів, базовим сценарієм є перемога Трампа на праймеріз. На остаточному етапі голосування шанси чинного та експрезидента на перемогу залишаються приблизно рівними (45% проти 40% у вересневому опитуванні YouGov для The Economist на користь Байдена). Все, як завжди, буде залежати від розподілу голосів у спірних штатах. Тут Байден часто має незначну перевагу в опитуваннях, як-то в Мічигані, Нью-Мексико, Неваді, Пенсільванії чи Вісконсині. Натомість за Трампа проголосували б у Джорджії, Флориді, Огайо та Північній Кароліні. Аризона, як і три роки тому, залишається максимально спірною.

Сценарій, який допускає перемогу Трампа в Аризоні та Джорджії, де експрезидент лідирує в частині опитувань. Інтерактивна мапа 270towin

Все більш спірним стає Техас, але там навряд чи там вдасться надолужити різницю (5,6%) 2020 року.

Якщо теперішня динаміка збережеться, і не станеться руйнівної рецесії економіки чи значного погіршення здоров’я Байдена, то чинний президент матиме трохи більші шанси на перемогу у 2024 році. Йому може зашкодити окреме балотування Роберта Кеннеді, який має підтримку 15% на праймеріз, або кандидата від поміркованої групи No Labels, хоча якщо вона виставить досить консервативного кандидата, то він може бити й по Трампу.

Цікаво знати: Війна за технології: як адміністрація Байдена знищує потенціал Китаю у сфері мікросхем

Перемога Байдена, найімовірніше, означатиме продовження підтримки на теперішньому рівні, а перемога Трампа – тиск на домовленості з рф, бо важко інакше трактувати його слова про «завершення війни за одну добу», хоча підхід Трампа до різних питань часто змінюється і багато буде залежати від команди, яку він сформує в разі перемоги. Хоча варто визнати його ізоляціоністська риторика наразі не вказує на високу ймовірність позитивних для України дій експрезидента США. Тиск на завершення війни переговорами й поступками, а також зменшення об’ємів допомоги не виключені й за адміністрації Байдена, адже вони залежатимуть від загальної міжнародної стратегії США і стану боротьби Вашингтона з Пекіном. Але негативний для Києва сценарій набагато менш ймовірний після перемоги чинного президента США у 2024 році.

Висновки

Питання фінансування України в її боротьбі проти агресії рф стає все більш поляризаційним і партійним у США. Риторика Трампа та колись маргінальних радикалів стала домінантною серед електорату республіканців, а також членів цієї партії в нижній палаті Конгресу. Лише меншість республіканців у Палаті представників, учасники республіканських праймеріз, які мають до 7% в опитуваннях, та більшість сенаторів-республіканців зберігають значну прихильність Україні.

Тому пакет допомоги Україні довелося винести за рамки загального погодження бюджету, а боротьба за його ухвалення ще триває. Найімовірніше, він буде ухвалений або за згоди спікера Палати представників, або за спецпроцедурою в обхід керівництва нижньої палати Конгресу. Серед електорату демократів та їхніх конгресменів підтримка України залишається на високому рівні, майже не просідаючи. Для Києва більш безпечним залишається сценарій перемоги Байдена на остаточному етапі виборів 2024 року, якщо Трамп стане лідером за результатами праймеріз. Існує можливість висунення більш проукраїнського кандидата від республіканців, але для цього має зійтися багато факторів, і наразі цей сценарій залишається малоймовірним.

Автор – Мирослав Станішевський, експерт з політики США Аналітичного центру ADASTRA

Сподобалася стаття? Тоді підтримайте вихід нових матеріалів, ставши патроном ADASTRA. Цим ви робите свій внесок у розвиток вітчизняної аналітики!