Як США уникли дефолту і що буде далі?

На початку червня 2023 року адміністрації президента Байдена та лідерам республіканської більшості в Палаті представників вдалося уникнути дефолту США завдяки досягненню угоди щодо відкладення ліміту державного боргу США до початку 2025 року і перегляду низки статей витрат бюджету Сполучених Штатів. Компромісу було досягнуто всього за кілька днів до ймовірної «Дати X» – дня, коли, за оцінкою Міністерства фінансів, США не мали б достатньо коштів на покриття своїх зобов’язань, що призвело б до катастрофічних наслідків для економіки Сполучених Штатів та світу. Але чому це питання стало каменем спотикання в американському політикумі? На яких умовах вдалося домовитися? Як це вплине на можливості Білого дому в питанні реалізації своїх планів і економіку США загалом? Чи домовленості Байдена і лідерів республіканців нижньої палати Конгресу вплинуть на фінансування допомоги Україні? На ці та інші питання відповідаємо в актуальному матеріалі.

Історія і масштаби проблеми

Перший ліміт боргу було встановлено в 1917 році, щоб полегшити фінансування мобілізаційних заходів під час Першої світової війни. Тоді це було спрощуючим процедури заходом, адже до цього Конгрес, як правило, мав затвердити кожну емісію облігацій. Серед розвинених країн світу лише Данія має подібну практику з встановленням ліміту на фіксованому номінальному рівні, натомість відповідна межа має недосяжний за нормальних умов рівень і не є предметом політичних конфліктів. Для Сполучених Штатів питання підвищення межі держборгу є звичним процесом, який досить довго не викликав серйозних конфліктів. Від 1960 року до травня 2023 року ліміт держборгу було підвищено 78 разів, зокрема 20 разів після 2001 року.

Читайте також: Цифри не брешуть? Чи бачимо ми реальні економічні показники Китаю?

Лише за часів адміністрації президента Дональда Трампа (2017-2021) держборг США зріс на 7,4 трильйона доларів до 26,9 трлн доларів, водночас був чинний ліміт 28,4 трильйони доларів, який було досягнуто вже за наступного очільника США. За каденції президента Джо Байдена демократам, які мали більшість в Палаті представників та Сенаті, у грудні 2021 року вдалося підняти ліміт держборгу на 2,5 трильйона доларів. До цього з республіканцями було погоджено короткострокове прийняття на кілька місяців на 480 мільярдів доларів.

Зростання ліміту держборгу США від 2005 до 2023 року.  AFP з посиланням на дані Мінфіну США

Республіканська меншість в Сенаті мала змогу чинити процедуральний спротив в цьому питанні, але остаточно лідер республіканців у верхній палаті Конгресу Мітч Макконнелл розблокував можливість демократам самостійно підвищити ліміт держборгу. У січні 2023 року Сполучені Штати досягли ліміту держборгу в 31,4 трильйонів доларів, натомість бухгалтерські маневри дозволили платити США за своїми зобов'язаннями до червня без перетину цієї межі. Якщо ліміт не вдалося б підвищити, то Мінфін був би змушений припинити виплати з частини зобов’язань, що означало б технічний дефолт.

Позапартійне бюджетне управління Конгресу прогнозує, що щорічний дефіцит федерального бюджету США становитиме в середньому 1,6 трильйона доларів США з 2023 по 2032 рік. Тобто без підвищення межі держборгу і нових запозичень довелося б скорочувати 25-30% витрат в наступних роках. Ба більше, якби стався дефолт, Федеральна резервна система була б змушена додатково підвищити процентні ставки, що ще б збільшило дефіцит бюджету, вимагаючи ще більших змін у податках і витратах. Крім того, коли Конгрес підіймає межу держборгу або відкладає її на певний період, він уможливлює виплату запозичень, які він дозволив під час ухвалення попередніх бюджетів. З метою скорочення заборгованості треба передусім зменшувати видатки у наступних бюджетах.

Вас може зацікавити: Війна за технології: як адміністрація Байдена знищує потенціал Китаю у сфері мікросхем

Водночас варто розуміти, що станом на травень 2023 року, 22% держборгу США були внутрішньоурядовими, тобто ця частина облігацій США належить департаментам їхнього уряду. Тому економісти здебільшого вважають важливішою і більш небезпечною позаурядову частину державного боргу, але у ній більшість складають облігації, які належать внутрішньоамериканським гравцям: інституціям, фондам і приватним особам. Республіканці традиційно виступають за більшу фіскальну дисципліну з нижчими податками і меншими державними витратами. Відповідна їхня позиція проявилася у 2011 році, коли низка представників Республіканської партії, яка контролювала Палату представників взамін за підвищення ліміту держборгу вимагала від адміністрації президента Обами значного скорочення видатків бюджету і згортання стимуляційних програм на тлі відновлення економіки після кризи 2008 року.

Сторони досягли угоди в цьому питанні лише за два дні до дати, коли за оцінками Мінфіну, США не мали б достатньо коштів на покриття своїх зобов’язань. Пізнє досягнення домовленостей спровокувало найбільш нестабільний тиждень для американських фондових ринків з фінансової кризи 2008 року, а рейтингова агенція S&P Global знизила кредитоспроможність Сполучених Штатів вперше і єдиний раз в історії. За підрахунками Управління звітності уряду, затримка в досягненні компромісу збільшила витрати США на запозичення на 1,3 мільярда доларів. Цього разу розв’язати цю проблему підвищення ліміту держборгу США також було важко, адже республіканці на проміжних виборах 2022 року отримали більшість у Палаті представників, а їхня радикальна фракція «Кокус свободи» посилилася і отримала значний вплив на спікера нижньої палати Конгресу Кевіна Маккарті.

Умови уникнення катастрофи

Під час довгих переговорів щодо обрання на посаду спікера Палати представників Маккарті дав низку обіцянок частині членів радикальної фракції «Кокус свободи», частина з яких знайшла своє місце в пакеті правил функціонування Палати представників, а потім в призначеннях до комітетів. Натомість частина з них була дана усно і по-різному трактувалася сторонами домовленостей. Наприклад, деякі представники «Кокусу свободи» стверджували, що угода про ліміт боргу мала зберегти всі витрати на рівні 2022 фінансового року. Маккарті заявив журналістам, що це неможливо.

Представниця «Кокусу свободи» Марджорі Тейлор Ґрін і Кевін Маккарті реагують на день голосування, кульмінацією якого стало обрання Маккарті спікером Палати представників у Капітолії, Вашингтон, 4 січня 2023 року. Getty Images

Більшість законодавців від Республіканської партії не так радикально ставилися до питання обмеження видатків як «Кокус свободи», але традиційно виступали за скорочення фінансування низки сфер. «Якщо б ви дали своїй дитині кредитну картку, і вона постійно досягає ліміту, ви не збільшували би його просто так. Ви б посиділи з ними, щоб визначити, де вони перевитрачають і де вони можуть змінити свою поведінку», – підсумував підхід своєї партії щодо цього питання спікер Палати представників Маккарті. Тому республіканці вимагали від адміністрації Байдена переговорів, щоб досягти угоди про підвищення або відкладення ліміту держборгу взамін на зниження видатків в найближчих 10 бюджетах.

Натомість президент США в щорічній промові перед Конгресом «Про становище країни» зазначив, що жоден президент не додав більше державного боргу, ніж його попередник Трамп. Якщо республіканці не підвищать ліміт держборгу або змусять зменшити витрати бюджету, то це вдарить по охороні здоров'я та соціальному забезпеченню американців. Тому він вимагає «чистого підвищення», тобто без будь-яких додаткових вимог.

Вас може зацікавити: 118-те скликання Конгресу США: чого чекати Штатам та Україні?

Республіканці в бюджетному комітеті Палати представників визначили потенційні сфери, готові для скорочення фінансування або структурних реформ, як-от федеральна продовольча допомога, субсидії Obamacare або програма тимчасової допомоги нужденним сім’ям. Демократи у відповідь заявили, що пропозиції частини республіканців можуть зашкодити доступу до дитячих сумішей, допомоги з опалення та навіть здатності військових конкурувати з Китаєм. Байден своєю чергою відмовлявся від прямих переговорів щодо скорочення видатків, але для посилення своїх позицій у майбутніх переговорах, до яких очевидно мало дійти, запропонував пропозиції до бюджету, які передбачають скорочення бюджетного дефіциту США на 3 трильйони доларів протягом наступних 10 років, частково за рахунок підвищення податків. Відповідна пропозиція не мала шансів на успіх у республіканській Палаті представників, але була покликана показати, що у Білого дому є власний план боротьби з дефіцитом бюджету.

В березні республіканці з «Кокусу свободи» серед «своїх мінімальних вимог» назвали відмову від програми Байдена з прощення студентських позик, повернення ще не витрачених коштів на боротьбу з COVID-19, а також напередодні крайнього терміну припинення роботи уряду у вересні очистити короткостроковий план витрат, що скоротить витрати, не пов’язані з обороною, до загальних показників п’ятирічної давності. З наближенням дати ймовірного дефолту Білий дім звинувачував спікера Палати представників республіканця Маккарті у «економічному захопленні заручників» через блокування підвищення стелі держборгу без зниження видатків бюджету.

На тлі відсутності компромісу двопартійна група «Вирішувачів проблем» опублікувала пропозицію щодо уникнення дефолту за боргом США. Проєкт включав: призупинення ліміту боргу до 31 грудня 2023 року, створення незалежної комісії, щоб опрацювати пакет для стабілізації боргу та дефіциту, за який буде голосувати Конгрес, випуск Управлінням звітності уряду щорічного звіту про «фінансовий стан нації», і надання звіту про бюджет за пів року від Білого дому.

Співголови групи «Вирішувачів проблем» демократ Джош Готтхаймер і республіканець Браян Фіцпатрік під час щорічної промови президента США «Про становище країни» перед Конгресом, 8 лютого 2023 року. Twitter Problem Solvers Caucus

Вже після цього свою пропозицію оприлюднив спікер Палати представників Маккарті. Вона включала скорочення федеральних витрат до рівня 2022 року, тобто приблизно на 9%. обмеження до 1% щорічного зростання видатків протягом наступних 10 років, скасування посиленого фінансування закону «Про зменшення інфляції», скасування прощення студентських боргів Байденом і скасування невитрачених коштів на допомогу пандемії. План передбачав скорочення витрат на 4,5 трильйона доларів США протягом 10 років.

В цьому пакеті проявилася одна основних розбіжностей між більшістю республіканців і більшістю демократів, а саме ставлення до зеленої енергетики, яка є основою закону «Про скорочення інфляції», націленого на переманювання виробництва високотехнологічних екологічних товарів з Китаю через надання широких субсидій компаніям, що виробляють такі продукти. Цей закон разом з законом «Про мікросхеми та науку» принесли оголошення про сотні мільярдів інвестицій в США, які покликані розпочати промисловий бум у США у сфері найбільш технологічних, важливих геополітично виробів, що мають високу додану вартість.

Мапа інвестицій, оголошених в рамках законів «Про скорочення інфляції» та «Про мікросхеми та науку» станом на кінець лютого 2023 року, сайт Демократичної партії в Сенаті з посиланням на підрахунки аналітика компанії Energy Innovation Джека Коннесса Натомість більшість республіканців вимагала значно скоротити програму субсидій «зелених технологій» і наростити видобуток викопного палива. Втім, згідно з пропозицією Маккарті, мали б бути скасовані кредити на виробництво у галузі етанолу на основі закону «Про скорочення інфляції», що не влаштовувало чотирьох республіканців з штату Айова та ще чотирьох конгресменів-республіканців з сусідніх штатів, де виробляється етанол. Крім того, низка республіканців з радикальної фракції «Кокус свободи» вимагали ще більшого скорочення видатків і спочатку виступали проти проєкту. Тож було внесено низку правок, щоб задовольнити обидві ці групи. Після чого 27 квітня законопроєкт було ухвалено у Палаті представників з мінімальною більшістю.

Він не мав жодних шансів на ухвалення у демократичному Сенаті, але дав Маккарті сильніші позиції для переговорів з Байденом.  1 травня міністр фінансів США Єллен заявила, що США можуть бути не в змозі оплатити свої рахунки до 1 червня, якщо Конгрес не підвищить або призупинить ліміт держборгу і це означатиме технічний дефолт. Після цієї заяви Байден запросив найвищих посадовців Конгресу обговорити питання підвищення ліміту держборгу 9 травня. До цього він відмовлявся вести переговори про підвищення ліміту взамін за виконання будь-яких умов. Білий дім і далі заперечував, що ведуться саме такі переговори, але фактично почався пошук компромісу.

Президент США Джо Байден і спікер Палати представників Кевін Маккарті йдуть східним фронтом Капітолію США після обіду «Друзів Ірландії» у Вашингтоні, 17 березня 2023 року, Alex Brandon/AP

Паралельно з цим очільниця Мінфіну Єллен та інші представники адміністрації Байдена, за даними джерел Reuters, працювали з ділових і фінансових лідерів США, щоб пояснити «катастрофічний» вплив дефолту, який настане, якщо не підвищити ліміт держборгу, на економіку США та світу, щоб вони чинили тиск на республіканців, щоб ті підвищили ліміт без будь-яких умов. Поки тривали переговори у адміністрації Байдена, за даними джерел The New York Times, розглядали варіант з визнанням ліміту держборгу неконституційним згідно з 14-тою поправкою Конституції США. За даними джерел The Washington Post, такий варіант підтримали п’ятеро сенаторів-демократів. Остаточно до застосування такого шляху не дійшло, але його почали активніше обговорювати і, можливо, застосують під час однієї з наступних боргових криз.

Активні переговори незадовго до критичної дати змусили Байдена скоротити своє травневе турне по Азії, що негативно виглядало в контексті престижу США у ключовому для боротьби з Китаєм регіоні. Остаточно угоди між Білим домом і представниками спікера нижньої палати Конгресу Маккарті було досягнуто в ніч з 27 на 28 травня, а згодом відповідний законопроєкт ухвалено в Палаті представників і Сенаті, а також підписано Байденом 3 червня, за два дні до на той момент прогнозованої дати дефолту.

Що передбачає угода?

Ліміт держборгу було відкладено до початку 2025 року, тобто наступного разу його доведеться піднімати або відкладати вже після передвиборчої кампанії 2024 року. Цей термін є певним успіхом Байдена, адже пропозиція Маккарті передбачала підвищення ліміту на $1,5 трильйона або продовження його до 31 березня 2024 року. Натомість, за попередніми оцінками, ліміт було збільшено до 35 трильйонів, тобто на більш ніж 3,5 трильйони доларів, а незадоволені представники «Кокусу свободи» писали навіть про 4 трильйони доларів.

Ухвалений закон зберігає витрати, не пов’язані з обороною, з поточними рівнями 2023 року на 2024 рік. Після 2025 року бюджетних обмежень немає – лише цільові витрати. У 2025 році угода дозволяє невелике збільшення необоронних витрат приблизно на 1%. Переглянуто процес видачі дозволів на проєкти з видобутку викопного палива,  призначаючи єдину провідну установу, на яку буде покладено завдання екологічної експертизи, що відповідає чіткому графіку. Ці зміни мають скоротити час, необхідний для затвердження нових проектів, проти чого виступають екологи. Водночас затверджено всі дозволи, що залишилися, для трубопроводу Mountain Valley, який просував найкосервативніший сенатор-демократ Джо Манчін.

Президент Джо Байден передає ручку, якою він підписав знаковий законопроєкт «Про скорочення інфляції», сенатору Джо Манчіну зі штату Західна Вірджинія, у державній їдальні Білого дому у Вашингтоні, 16 серпня 2022 р. Susan Walsh/AP Photo

Скасовано призупинення виплат студентських позик, Це означає, що власники таких кредитів повинні будуть почати їх виплачувати після більш ніж трирічного призупинення. Водночас залишено в силі списання студентських позик до певних порогів. Невитрачені кошти на допомогу від COVID-19 повернуто до бюджету, за даними Бюджетного управління Конгресу, йдеться приблизно 30 мільярдів доларів. Підвищено вимоги щодо роботи для осіб, які подають заявки на програму додаткової допомоги в харчуванні. Тепер такі вимоги є для осіб до 54 років, а не до 50 як було раніше.

Незначно скорочено фінансування Служби внутрішніх доходів, яка займається боротьбою з уникненням податків. Протягом 10 років її фінансування скоротять на 71 мільярд доларів, у перший рік лише на 2 мільярди доларів, водночас її фінансування в минулому році було збільшено на 80 мільярдів доларів. Натомість таке скорочення призведе не до зменшення, а до збільшення дефіциту бюджету. Бюджетне управління Конгресу підрахувало, що таке зменшення федеральних витрати на 71 мільярдів доларів, але також скоротило би податкові надходження майже на 186 мільярдів доларів. Чистим ефектом було б збільшення дефіциту на 114 мільярдів доларів протягом наступного десятиліття. Один з ключових законів для адміністрації Байдена – «Про скорочення інфляції» - залишено без змін.

Наслідки боргової угоди для внутрішньої політики США та України

Домовленості посилили незадоволення радикальних крил обох партій. В Палаті представників закон підтримали 314 конгресменів, 117 проголосували «проти». Серед них 71 республіканець і 46 демократів. Незадоволені цією угодою республіканці переважно належать до радикальної фракції «Кокус свободи» або до близьких за поглядами законодавців. Вони були незадоволені недостатнім скороченням видатків, а також тим, що ця угода «недостатньо зашкодить» Байдену на виборах 2024 року.

Серед демократів, які були проти домінує радикальніша частина прогресистів, які були вкрай незадоволені скасуванням призупинення виплат студентських позик, підвищенням вимог в програмі додаткової допомоги в харчуванні і полегшенням видобутку викопного палива. Якщо незадоволеність лівих демократів радше не матиме глибоких наслідків, адже вони не мають міцної альтернативи Байдену на виборах 2024 року і просто мисули показати своєю електорату протест проти поступок, то Маккарті вже має помітні проблеми з найрадикальнішими представниками своєї партії. Окремі представники фракції вже пропонували виставити на голосування відставки Маккарті з посади спікера Палати представників.

Спікер Палати представників Кевін Маккарті, Tom Williams/CQ Roll Call

Наразі очільник «Кокусу свободи» Скотт Перрі відхилив таку можливість, натомість низка членів фракції порушила цього тижня більш ніж 20-річний прецедент, заблокувавши законодавчий акт, підтриманий їхньою власною партією. Вони виступили проти заходів, які дозволили б двом законопроєктам, спрямованим на блокування заборон газових плит, винести на офіційне голосування. Представник фракції Метт Ґетц заявив, що цей крок був помстою Маккарті за те, що він не включив усі їхні вимоги до закону про ліміт боргу. Відповідні дії паралізували роботу Палати на два дні, а всі  голосування на решту тижня після цього були скасовані. Отже радикальні республіканці входять у конфлікт з керівництвом партії в Палаті представників, зокрема зі спікером Маккарті, що може значно ускладнити функціонування нижньої палати Конгресу, де республіканці мають незначну більшість (222 проти 213), а п’ять з понад 50 представників радикальної фракції можуть блокувати рішення більшості партії.

Досягнення угоди безумовно врятувало Вашингтон від фінансової та репутаційної катастрофи, але спосіб, в який це було зроблено, все одно може наштовхнути США на серйозні проблеми. Одна з трьох найбільших рейтингових агенцій Fitch Ratings, уже повідомила Сполучені Штати про те, що їхній найвищий кредитний рейтинг може бути знижений навіть після того, як було досягнуто угоди. Ще напередодні досягнення угоди Fitch віднесла кредитний рейтинг США на рівні ААА до «негативного перегляду». Тепер Fitch зазначає, що вона не впевнена в тому, що політики зможуть налаштувати фінанси країни на стабільний шлях через поляризацію, яка розбурхує політику США, припускаючи, що можливе друге в історії зниження кредитного рейтингу США.

Перше у 2011 році вилилося у значні фінансові проблеми для Вашингтона. Зниження рейтингу похитне довіру до головного боргового ринку світу. У найближчій перспективі це також може викликати потрясіння в акціях і прискорити посилення умов кредитування. На думку економістів, інвесторів і дослідницьких груп Волл-стріт, якщо попит на цінні папери Мінфіну США з часом знизиться, це може призвести до погіршення способів фінансування бюджетів державними та місцевими органами влади.

Читайте також: Американська допомога Україні: консенсусне рішення політичних еліт чи предмет дискусій?

В питанні фінансування України угода про підвищення ліміту держборгу нічого суттєво не змінює. Представники Білого дому у коментарі Bloomberg запевнили, що угода не обмежить здатність адміністрації президента США надавати більше допомоги України. Будь-яка додаткова військова допомога буде проходити через Конгрес як додатковий захід, на який не поширюватимуться обмеження угоди на федеральні витрати, а поточного фінансування, за словами чиновників адміністрації Байдена, має вистачити до кінця фіскального року у вересні. Водночас група сенаторів-республіканців, які належать до «яструбів» в питаннях оборони і міжнародної політики, гальмувала ухвалення закону про підвищення ліміту держборгу, вимагаючи збільшення витрат на оборону та додаткових гарантій військової допомоги Україні.

Вони вважали, що витрати на оборону, які зростуть на понад 3% до майже 900 мільярдів доларів, є недостатніми, адже цей ріст є нижчим за інфляцію. Згодом ці сенатори отримали запевнення від лідера більшості Шумера і лідера меншості Макконнелла, які оголосили в офіційній заяві, що обмеження витрат, встановлені угодою, укладеною Байденом і спікером Палати Маккарті, не завадять Сенату прийняти законопроєкти про додаткові витрати, щоб надати більше грошей Пентагону або відповісти на надзвичайну ситуацію. Тому законопроєкт було розблоковано і прийнято в Сенаті, а баталії в Конгресі щодо допомоги Україні нас чекають ближче до вересня.

Висновки

Підвищення ліміту держборгу США було однією з головних тем політичного життя у Вашингтоні в першій половині 2023 року, адже воно стосувалось абсолютно фундаментальної для економіки Америки теми, а спекуляції на ній давали можливість республіканцям можливість вимагати виконання частини своїх умов. В результаті досягнення угоди адміністрація Байдена отримала ненайгірший для себе варіант, який дозволяє продовжувати вже розпочаті проєкти і принаймні наразі не створює додаткових масштабних проблем для передвиборчої кампанії 2024 року.

Водночас найбільш радикальні республіканці посилили тиск на спікера Маккарті, що може означати дедалі проблемнішу каденцію для хиткої більшості республіканців в Палаті представників. Проблеми з поляризацією американського політикуму похитнули довіру до нього однієї з головних рейтингових агенцій, що в майбутньому може призвести до зниження рейтингу, росту ціни запозичень і відповідно глибших фінансових проблем. Питання фінансування  України не було прописано в цій угоді, тому буде вирішуватися при розподіленні коштів на наступний фінансовий рік у вересні поточного року.

Автор – Мирослав Станішевський, експерт із політики США Аналітичного центру ADASTRA

Сподобалася стаття? Тоді підтримайте вихід нових досліджень, ставши патроном ADASTRA. Цим ви робите свій внесок у розвиток вітчизняної аналітики!