118-те скликання Конгресу США: чого чекати Штатам та Україні?

На минулорічних виборах до Конгресу республіканцям, попри слабкий результат як для опозиційної сили на проміжних виборах, вдалося здобути контроль над Палатою представників. Це створило ситуацію, у якій президент Байден мусить погоджувати законодавчі та бюджетні питання з опозиційною партією, що вже в перші дні роботи нового Конгресу створило потенційну загрозу дефолту США цього року.

На які фракції та групи впливу можна поділити представників 118-го Конгресу? Як новий розклад сил вплине на Сполучені Штати в найближчі 2 роки й президентські вибори 2024 року? Чи є республіканська Палата представників загрозою для виділення допомоги Україні? Наскільки ймовірний дефолт у США? На ці та інші питання відповідаємо в актуальному матеріалі.

Фракції в Палаті представників

Початок роботи нового складу Палати представників ознаменувався шантажем лідера Республіканської партії в нижній палаті Конгресу Кевіна Маккарті з боку низки представників радикальної фракції республіканців «Кокус свободи». Вони вимагали від політика значних поступок в обмін на розблокування голосування за його кандидатуру на посаду спікера Палати представників. Це призвело до найдовших виборів спікера нижньої палати Конгресу з 1860 року.

У результаті Маккарті було обрано в 15 раунді голосування після того, як він пішов на значні поступки «Кокусу свободи». Зокрема йшлося про надання можливості виставляти на голосування відставку спікера навіть одному конгресмену, більше місць у комітетах для представників радикальної фракції республіканців, а також 3 крісла з 9 республіканських у регламентному комітеті Палати представників. POLITICO вважає, що така кількість дозволяє «Кокусу свободи» контролювати законопроєкти, що надходять до комітету. Тут варто зазначити, що радикальні республіканці зможуть блокувати лише ті проєкти, які не будуть підтримані чотирма представниками (включно з заступником голови комітету) демократів у комітеті, адже четверо «віслюків» і троє радикальних «слонів» разом мають 7 голосів, а більш помірковані республіканці лише 6. Якщо ж йтиметься про законопроєкт, що стосується допомоги Україні, то тут голоси республіканців із «Кокусу свободи» не будуть вирішальними, адже, найімовірніше, 6 поміркованих «слонів» та 4 демократи підтримають проходження через комітет такого проєкту.

Представники «Кокусу свободи Лорен Боберт, Метт Ґетц та Марджорі Тейлор Ґрін під час 15-го туру голосування за обрання спікера Палати, 7 січня 2023 року. Alex Brandon/AP

Загалом до «Кокусу свободи» входять приблизно 50 депутатів із 222 республіканців у Палаті представників. Не можливо визначити їхню точну кількість, адже радикали, на відміну від представників інших фракцій, офіційно не декларують своєї приналежності. Pew Research Center нарахував 49 конгресменів, які належать до цієї радикальної фракції або є дуже близькими до неї. Фракція «Кокус свободи» не є повністю цілісною. Її умовно можна поділити на 2 групи. Члени першої мають радикально консервативні погляди й більше керуються ними, а не прив’язаністю до Трампа, хоча станом на зараз є його прихильниками. Головними обличчями цієї умовної групи є представник Огайо Джим Джордан, Байрон Дональдс із Флориди та Чіп Рой із Техасу.

Натомість друга група керується прив’язаністю до особи екпрезидента, і їх сміливо можна назвати радикальними трампістами, а також, з огляду на стиль їхніх висловлювань й активності в медіа, яскраво вираженими популістами. Найвідомішими представниками цієї умовної групи є Метт Ґетц із Флориди, Лорен Боберт із Колорадо, Марджорі Тейлор Ґрін із Джорджії.

Варто знати: Президентські вибори-2024: хто змагатиметься з Трампом за номінацію від Республіканської партії?

Більш помірковані республіканці представлені передусім фракцією Main Street, яка налічує приблизно 60 членів. До умовної групи поміркованих представників Республіканської партії можна віднести учасників двопартійної групи «Вирішувачів проблем» (Problem Solvers Caucus), частина з яких не належить до фракції Main Street, але має фактично близькі до неї погляди. Самі помірковані республіканці оцінюють свою чисельність у понад 70 осіб, а їхніми головними обличчями є Дональд Бейкон – ексголова об’єднання Main Street і ключовий учасник переговорів про можливі двопартійні рішення, Браян Фіцпатрік – співголова групи «Вирішувачів проблем» і один із найближчих союзників спікера Маккарті, Дасті Джонсон – новий очільник фракції Main Street.

Серед впливових поміркованих представників Республіканської партії в нижній палаті Конгресу варто згадати Тома Еммера, який обіймає посаду «батога більшості» (majority whip) і слідкує за дисципліною в голосуваннях партійців, Еліс Стефанік, котра займає пост голови Республіканської конференції Палати представників, Майкла Маккола, який очолює комітет Палати представників із зовнішньої політики, та Майкла Тернера, котрий став керівником постійного спецкомітету з питань розвідки.

Крім представників яскраво виражених фракцій, у Палаті представників залишається близько 100 республіканців із менш зрозумілою орієнтацією. Більшість цих конгресменів входить до досить нейтральної групи «Республіканського студкому» (Republican Study Committee), який просуває універсальні для різних груп «слонів» елементи порядку денного, як-то зниження податків, право на володіння зброєю та обмеження доступу до абортів. Саме тому, крім «позафракційних республіканців», туди частково теж входять представники «Кокусу свободи» та об’єднання Main Street. Головним представником умовної групи невизначених «червоних» є лідер більшості в Палаті представників Стів Скаліс, який у своїй риториці часто схиляється до поглядів радикального «Кокусу свободи», але робить це в менш контроверсійний спосіб і не підтримує найбільш деструктивних дій трампістів. До «невихзначеної частини» республіканців можна також віднести так званих «союзників Маккарті», як-то голову фінансового комітету Патріка Макгенрі, його заступника Френча Хілла та та очільника кліматичного комітету Ґаррета Грейвза. Очікується, що вони відіграватимуть суттєву роль у новому Конгресі.

Читайте наш попередній матеріал: Україна та ЄС: що змінилося за рік війни?

Поділ демократів на фракції в Палаті представників є більш чітким. Поміркована «Коаліція нових демократів» налічує 95 представників із 212 конгресменів-«віслюків». До них належить голова демократичної фракції Палати представників Пітер Агілар. Більш ліві прогресивні «сині» декларують, що мають 100 конгресменів. До них належить лідер меншості в Палаті представників Гакім Джеффріс, «батіг меншості» Кетрін Кларк.

Крім того, існує фракція правоцентричних демократів «Коаліція блакитного пса», що поволі зникає, та до якої належать 7 конгресменів, зокрема Джошуа Готтхаймером. Він є співголовою групи «Вирішувачів проблем» та вважається одним із головних переговорників із республіканцями в ситуаціях, коли потрібно знайти спосіб проголосувати за важливий законопроєкт, незважаючи на спротив радикальних представників обох патрій. Частина представників «Коаліції блакитного пса» минулого скликання відділилися від фракції, вимагаючи її ребрендингу й перейменування на «Коаліцію здорового глузду», однак після формального виходу з групи вони все одно збережуть свої погляди й залишаться в правому крилі демократичної партії.

Баланс сил у Сенаті

«Віслюки» мають незначну більшість у Сенаті, яку формують 48 безпосередньо демократичних сенаторів і 3 незалежних, котрі фактично співпрацюють із Демократичною партією. До них належать Берні Сандерс із Вермонту, Ангус Кінг зі штату Мен та Кірстен Сінема з Аризони. Причому Сандерс має лівіші погляди, ніж істеблішмент «синіх» у Сенаті, а Кінг та Сінема навпаки – тяжіють до більш правоцентричних ідей. Сінема була другою представницею демократичної більшості в Сенаті після правоцентриста Джо Манчіна, який відмовився від підвищення мінімальної зарплати до $15 за годину у 2021 році.

Для ухвалення більшості рішень, зокрема бюджетних, у Сенаті потрібно 60 голосів зі 100. Для демократів це означає потребу в співпраці з республіканською меншістю, яку очолює Мітч Макконнелл. Вибори очільника меншості в Сенаті показали, що на Макконнелла орієнтуються 37 із 49 сенаторів-республіканців. Інші «слони» в Сенаті згуртовані навколо Ріка Скотта, який має підтримку експрезидента Трампа.

Лідер сенатської меншості Мітч Макконнелл (ліворуч) і лідер сенатської більшості Чарльз Шумер. Tom Williams/CQ Roll Call

Голосування за ухвалення законопроєкту про державне фінансування на суму 1,7 трильйона доларів показало, що Макконнелл за потреби може забезпечити 15-20 голосів, чого цілком достатньо, якщо абсолютна більшість демократів також проголосують «за». Водночас Макконнелл, за його словами, вимагав від адміністрації Байдена не вводити паритет для витрат на Пентагон та інші внутрішні потреби. Після цього демократи погодилися на виділення 858 млрд доларів Пентагону та 772,5 млрд доларів на внутрішні потреби. Ще майже 45 млрд доларів було призначено для України та союзників по НАТО.

Отже, для отримання голосів від Макконнелла та його республіканських союзників партії влади треба буде йти на певні компроміси, хоча вони й займають більш помірковані й договороздатні позиції в порівнянні з сенаторами, які здебільшого орієнтуються на Трампа. Водночас у цьому скликанні Конгресу всі законопроєкти треба буде погоджувати між республіканською Палатою представників та демократичним Сенатом, тому якщо буде знайдено компроміс між двома більшостями, то й не має бути значних проблем з отриманням до 10 голосів республіканських сенаторів.

Загроза дефолту

Республіканська більшість у нижній палаті Конгресу значно ускладнить адміністрації Байдена просування свого порядку денного щодо реалізації масштабних проєктів, утім, ситуація, коли в другій частині каденції президента США опозиційна до Білого дому партія контролює хоча б частину Конгресу є цілком природньою і зазвичай означала управління державою через компроміс обох сторін щодо бюджету та інших законопроєктів. Натомість цього разу через деструктивну позицію радикальної фракції республіканців «Кокус свободи» значно зріс ризик дефолту у США.

Річ у тім, що шантажуючи на початку січня тоді ще потенційного спікера Кевіна Маккарті, представники «Кокусу свободи» добилися від нього обіцянки, що кожне підвищення ліміту державного боргу має бути пов’язане зі зменшенням видатків бюджету. Ліміт боргу, встановлений законом, обмежує загальну суму грошей, яку федеральний уряд може легально запозичити. Після цього Мінфін більше не матиме змоги позичати гроші для покриття урядових операцій. Він може тимчасово застосувати «надзвичайні заходи» – бухгалтерські маневри, які дозволяють уряду продовжувати стандартні операції протягом обмеженого періоду. Після того як ці надзвичайні заходи та готівкові резерви Мінфіну вичерпаються, федеральний уряд досягне «Дати X» – дня, коли уряд США не зможе виконати всі свої зобов’язання повністю та вчасно, що означає технічний дефолт.

Згідно зі статтею 1 розділом 8 Конституції США тільки Конгрес може дозволити Штатам запозичення грошей у кредит. До 1917 року Конгрес безпосередньо санкціонував кожну емісію боргових зобов’язань.  У 1917 році Конгрес встановив верхню межу боргу за допомогою Другого закону про свободу облігацій. Починаючи з 2001 року, уряд США має дефіцит у середньому майже в 1 трильйон доларів щороку, тобто він витрачає набагато більше грошей, ніж отримує у вигляді податків та інших доходів. Щоб компенсувати різницю, він повинен брати позики, щоб продовжувати фінансувати виплати, які Конгрес уже дозволив. . З 1960 року Конгрес підвищував ліміт 78 разів, останній раз у 2021 році. 49 із цих підвищень було здійснено за президентів-республіканців, а 29 – за президентів-демократів. 

Вас може зацікавити: Цифри не брешуть? Чи бачимо ми реальні економічні показники Китаю?

У січні Сполучені Штати досягли ліміту держборгу в 31,4 трлн доларів, що спонукало Мінфін розпочати застосування серії бухгалтерських кроків для того, аби країна не порушила ліміт запозичень. ​​Період часу, протягом якого можуть тривати надзвичайні заходи, залежить від великої кількості факторів, зокрема проблеми прогнозування платежів і надходжень уряду Сполучених Штатів упродовж наступних місяців. У січні Міністерство фінансів США прогнозувало, що завдяки надзвичайним заходам може уникати технічного дефолту орієнтовно до червня 2023 року.

Якщо ліміт не вдасться підвищити, то Мінфін буде змушений припинити виплати з частини зобов’язань або частину бюджетних виплат. Теоретично це може стосуватися допомоги Україні, адже немає прописаного алгоритму заморожування видатків. Водночас малоймовірним є замороження значної частини виплат на підтримку Києва, адже більшість бюджету США не складається з запозичень, і логічним було б замороження незначних відсотків у різних напрямках, а не більшості якихось окремих статей видатків. Ба більше, станом на літо 2023 року Україна отримає від США більшість допомоги погодженої у грудні 2022, адже цей пакет стосується бюджетного періоду до вересня, потім треба буде ухвалювати новий. Із технічної точки зору США кілька разів не платили за своїми зобов’язаннями, але це ніколи не стосувалося такого рівня, як може бути цього року. Якщо Штати не здійснять виплати за частиною облігацій, це буде мати нищівні наслідки для економіки США та світу й суттєво знизить довіру інвесторів до американських облігацій. Наразі цей сценарій розглядається як малоймовірний, але більш вірогідний, ніж будь-коли за останні 20 років саме через зростання впливу популістів із «Кокусу свободи».

Президент Джо Байден на зустрічі з лідерами Конгресу для обговорення законодавчих пріоритетів на решту року, 29 листопада 2022 року. Andrew Harnik/AP

1 лютого відбулася перша зустріч між спікером Палати представників Маккарті та президентом Байденом. Спікер нижньої палати Конгресу тоді висловив оптимізм щодо того, що сторони зможуть досягти консенсусу в цьому питанні. Маккарті хоче, щоби Білий дім погодився на зниження частини держвидатків, які, за словами спікера Палати представників, не мають стосуватися соціальних виплат. Своєю чергою адміністрація Байдена хоче, щоби Конгрес підвищив ліміт державних запозичень без будь-яких вимог.

Двопартійна група «Вирішувачів проблем» працює над альтернативним рішенням проблеми стелі держборгу. Воно може полягати в тому, що більшість конгресменів, наприклад, усі демократи й кілька республіканців, можуть виставити на голосування питання про підвищення держборгу без рішення спікера. Тоді він має пройти довший процес через профільні комітети й у результаті може бути проголосований. Час на підвищення ліміту держборгу ще є, тому розв’язка цієї ситуації навряд чи настане впродовж найближчих тижнів, а обговорення цієї теми буде тривати місяцями.

Чи перебуває допомога Україні під загрозою?

Пакет, ухвалений у грудні минулого року, на майже 45 млрд доларів для України та союзників по НАТО, більшість із яких мають піти саме на фінансові та військові потреби Києва, розрахований до кінця вересня 2023 року, хоча окремі його частини можуть бути витрачені й пізніше. Тому до питання виділення нашій державі цих коштів у Конгресі навряд чи будуть повертатися найближчими місяцями, але можуть розглянути, якщо Білий дім захоче виділити додаткові кошти. Утім, варто звернути увагу на тренди, що прослідковуються серед американських виборців і можуть вплинути на рішення їхніх обранців. Згідно з опитуванням The Washington Post та ABC News, опублікованим в лютому, 50% прореспубліканського електорату вважає, що США надають Україні занадто велику підтримку.

Натомість серед продемократичних та незалежних виборців ситуація набагато краща. 58% виборців «віслюків» вважають, що Америка надає допомоги «приблизно стільки, скільки потрібно», а 22% продемократичних американців хочуть збільшення обсягів підтримки нашої держави. Серед незалежних респондентів 40% притримується думки, що США виділяють належну кількість допомоги, 21% вважають, що Вашингтон робить надто мало.

У січневому опитуванні Pew Research Center була помічена схожа тенденція. 40% виборців «слонів» серед тих, хто визначився, заявили, що США надають Україні занадто багато допомоги. 24% прореспубліканських виборців вважають, що Штати виділяють підтримки «приблизно стільки, скільки потрібно», 17% упевнені, що треба більше. Серед електорату демократів 40% думають, що зараз Америка надає достатньо допомоги Україні, 23% хотіли б збільшення обсягів підтримки, а 15% – зменшення.

Вам варто знати: В очікуванні переломного моменту: сценарії розвитку російсько-української війни у 2023 році

Тенденцію підтверджує також соціологічне дослідження Gallup, оприлюднене в лютому. Згідно з ним, майже половина прореспубліканського електорату (47%) вважає, що США роблять занадто багато для України, тоді як 48% демократичних виборців вважають, що участь Америки є приблизно правильною. 41% електорату «віслюків» вважає, що Сполучені Штати роблять недостатньо. Незалежні респонденти порівну розподілилися між двома таборами: по 35% заявляють, що США роблять занадто багато і 35% вважають, що в потрібному обсязі.

Опитування Gallup також узяло до уваги можливі сценарії закінчення війни. 41% республіканського електорату вважає, що треба припинити «конфлікт», навіть якщо це дозволить росії утримати тимчасово окуповані території, однак 53% виборців республіканців заявляють, що варто підтримувати Україну в поверненні земель, навіть якщо війна триватиме довго. Серед виборців демократів таких 81%, і лише 16% готові обміняти окуповані території України на швидке завершення війни. Поміж незалежних виборців таких 38%, 59% незалежного електорату виступає за підтримку Києва у звільненні територій. Такі настрої серед виборців потенційно можуть схиляти невизначених республіканців (яких є близько 100) до підтримки більш ізоляціоністського підходу до допомоги Україні.

Негативні для нас тенденції поміж електорату «слонів» були запущені, зокрема, в інфопросторі радикальними трампістами, а тепер вони ж ними й користуються. Конгресмен Метт Ґетц із протрампістської фракції республіканців «Кокус свободи» в лютому 2023 року представив резолюцію «Втома від України», у якій вимагає від США припинити військову та фінансову допомогу Києву й закликає всіх учасників бойових дій досягти мирної угоди. Його підтримали 10 колег із фракції або серед конгресменів близьких до неї. Станом на зараз ця резолюція не має потенціалу бути ухваленою, але використовуватиметься як платформа для об’єднання для антиукраїнських законодавців Конгресу. Отже, треба уважно слідкувати за тим, хто підтримає її в майбутньому.

Також читайте: Американська допомога Україні: консенсусне рішення політичних еліт чи предмет дискусій?

Позитивною новиною для України є погляди очільників ключових для допомоги нашій державі комітетів Палати представників. Головою комітету з асигнувань, який займається законопроєктами, що регулюють витрати грошей федеральним урядом, стала Кей Грейнджер, котра є прихильницею збільшення витрат на оборону, адже в її окрузі в штаті Техас фунціонує підприємство однієї з найпотужніших оборонних компаній США Lockheed Martin. Посаду голови комітету з питань збройних сил обійняв Майк Роджерс, який підтримує надання допомоги Україні.

Очільником комітету із закордонних справ став Майкл Маккол, що належить до поміркованих республіканців і є одним із найбільших прихильників підтримки України у своїй партії. Пост керівника постійного спецкомітету з питань розвідки зайняв Майк Тернер, який, як і вищезгадані однопартійці, вважає, що перемога Києва у війні проти рф має фундаментальне значення, адже це може стримати Китай від вторгнення на Тайвань.

Очільник комітету Палати представників із закордонних справ Майкл Маккол, який є прихильником надання широкої допомоги Україні. Jordan Vonderhaar/Bloomberg

Єдиним потенційно загрозливим для України є бюджетний комітет, котрий очолив Джоді Аррінгтон, який вважає, що треба скорочувати видатки держбюджету, і зазначив, що «як і більшість американців, розлючений тим фактом, що демократи готові витрачати мільярди доларів на безпеку України» замість того, щоби захищати «наших власних громадян від вторгнення через наш південний кордон». Утім, бюджетний комітет визначає більш загальні рамки бюджету США, і не очікується, що він безпосередньо може блокувати пакети допомоги Україні, ба більше, скептики щодо підтримки Києва не мають там більшості.

У разі якщо помітно залежний від «Кокусу свободи» спікер Палати представників Маккарті буде блокувати винесення на голосування пакетів допомоги Україні, то законодавці обох партій можуть скористатися можливістю винесення цього питання через уже згадану в контексті підвищення стелі держборгу довшу процедуру подання законопроєкту більшістю конгресменів. Чи скористаються демократи та помірковані республіканці такою можливістю – залежатиме від суспільних настроїв на момент прийняття такого рішення, які станом на зараз передбачити досить складно.

Висновки

118-й Конгрес США розпочав свою роботу з історично довгих виборів спікера, що ознаменувало складність роботи з ним як для голови Палати представників Маккарті, так і для президента Байдена та його адміністрації, що потенційно може створити важкі умови для переобрання чинного президента у 2024 році. Поділений Конгрес і хитка більшість республіканців у Палаті представників із великою залежністю від радикальної фракції «Кокусу свободи» створює ситуацію, коли прийняття проривних рішень та програм є малоймовірним. Ба більше, навіть ухвалення бюджету буде важким завданням, а перспектива технічного дефолту хоч і є малоймовірною, однак цей ризик вважається найвищим за останні десятиліття.

Питання допомоги Україні теж може зіткнутися з низкою викликів – від падіння підтримки серед республіканського електорату до блокування або затягування з боку спікера, котрий є доволі залежним від радикальних представників своєї партії. Як у питанні уникнення дефолту, так і ухвалення нових пакетів допомоги Україні, існують можливості обходу деструктивних елементів, водночас наразі невідомо, чи будуть помірковані республіканці разом із демократами застосовувати ці засоби, і чи буде взагалі така потреба, або ці виклики взагалі будуть вирішенні на більш початкових етапах, що залишається базовим сценарієм станом на зараз.

Напевно сказати можна лише одне – неможливо прописати наперед навіть приблизний сценарій роботи цього скликання Конгресу. Щоби розуміти ймовірність ухвалення того чи іншого рішення, треба слідкувати за розвитком подій та зміною порядку денного. Тож слідкуйте за нашими наступними матеріалами.

Автор – Мирослав Станішевський, експерт із політики США Аналітичного центру ADASTRA

Сподобалася стаття? Тоді підтримайте вихід нових досліджень, ставши патроном ADASTRA. Цим ви робите свій внесок у розвиток вітчизняної аналітики!