Трансформація політики безпеки ЄС: збільшення автономії чи збереження пріоритету НАТО?

Стрімкі зміни в порядку денному світової політики та все більша дестабілізація безпекової ситуації в Європі створюють умови для трансформації політики безпеки ЄС. У такому непередбачуваному середовищі Брюссель намагається розробити оптимальну стратегію підвищення стійкості Євросоюзу до сучасних загроз і консолідувати погляди країн-членів на європейську безпеку.

Актуалізація загроз для ЄС з боку Москви та збільшення сумнівів у надійності США як союзника популяризувала ідею розвитку стратегічної автономії Європейського Союзу. Вона спрямована на збільшення політичного контролю Брюсселя над безпековими секторами держав ЄС та отримання можливості реагувати на загрози без посередництва НАТО.

Проте ідея збільшення автономії ЄС у сфері оборони є контроверсійною з огляду на наявну архітектуру європейської безпеки. Основні дискусії точаться не тільки навколо реалізації стратегічної автономії на практиці, а й щодо того, хто в такому випадку буде відігравати провідну роль у безпеці Європи – ЄС чи НАТО.

У цьому матеріалі ми вирішили з’ясувати всі «за» та «проти» такої концепції і поглянути, як Євросоюз вже сьогодні намагається розширювати свої військові можливості та що з того може вийти.

Сучасна політика безпеки ЄС у контексті глобальних трендів і подій

Розвиток безпекової політики Європейського Союзу завжди визначався впливом низки внутрішніх та зовнішніх чинників, зокрема рівнем готовності країн-членів до поглиблення співробітництва у сфері безпеки, ситуацією на міжнародній арені, взаємодією з НАТО та іншими державами (наприклад, США) в цій галузі. Крім того, безпекова політика ЄС є комплексним явищем, оскільки вона фактично є синтезом інтересів країн-членів цього об’єднання.

Під безпековою політикою ЄС розуміють Спільну політику безпеки та оборони (СПБО), яка є складовою більш широкої Спільної зовнішньої політики та політики безпеки (СЗППБ), що передбачає організацію діяльності ЄС на міжнародній арені загалом. СПБО координує дії держав-членів Євросоюзу у сфері безпекового співробітництва й дозволяє ЄС проводити цивільні та військові операції за кордоном. Важливим є те, що в рамках цієї політики рішення щодо більшості питань приймаються винятково консенсусом, а Європейський Союз не має компетенції безпосередньо впливати на політику безпеки окремих країн-членів.

Детальніше за темою: The Elusive European Union Defence Policy

У межах СПБО були створені певні інституції та документи, які зробили її більш структурованою. Зокрема, тут варто згадати про Глобальну стратегію ЄС із зовнішньої та безпекової політики 2016 року, в якій був викладений напрям розвитку СПБО та її пріоритети. Крім цього, важливим етапом розвитку політики безпеки ЄС стало створення Постійного структурованого співробітництва (PESCO) та Європейського оборонного фонду у 2017 році. PESCO передбачає збільшення координації між державами-членами ЄС у сфері проведення спільних операцій, розвитку оборонного потенціалу (наприклад, уніфікація виробництва певних видів озброєнь), а Європейський оборонний фонд відповідно спрямований на фінансування досліджень у галузі оборони.

Солдати тримають прапор Європейського Союзу. European Parliament Press Office

Зовнішній аспект сучасної політики безпеки ЄС найяскравіше проявляється в його спеціальних військових та цивільних місіях. Переважна більшість із них є цивільними або поліцейськими місіями, які мають гуманітарний або стабілізаційний характер (до прикладу, поліцейські місії ЄС у країнах Західних Балкан), однак в окремих випадках застосовувалася й військова компонента (операція EUNAVFOR Atlanta – протидія піратству). У цілому ці місії спрямовані на реалізацію найбільш загальних безпекових інтересів країн-членів ЄС, щодо яких немає істотних суперечок, і вони не потребують залучення значної кількості ресурсів. Проведення місій широкого масштабу із застосуванням великого військового контингенту не відбувалося через розбіжності в інтересах країн-членів ЄС і відсутність загальної політичної волі на реалізацію подібних заходів.

Як бачимо, безпекова політика ЄС переважно сфокусована на посиленні та координації оборонного співробітництва між державами-членами й на підтримці стабільності в регіоні шляхом проведення цивільних та військових місій невеликого масштабу. Проте існує проблема, яка полягає в тому, що ЄС де-факто не може самостійно проводити операції та реагувати на кризові ситуації без погодження своїх дій із НАТО та досягнення консенсусу між усіма країнами членами Євросоюзу. Потреба проводити наради та консультації з Північноатлантичним альянсом, членами якого є 21 держава ЄС, може затягувати процес прийняття рішень або взагалі перешкоджати їхньому ухваленню.

Однак питання про подальшу інституціалізацію ЄС як безпекової потуги не зникає з сучасного порядку денного, а навпаки набуває більшої актуальності у зв’язку з постійними та непередбачуваними трансформаціями в міжнародних відносинах і зміною трендів світової політики. Великий вплив на популяризацію ідей про збільшення можливості ЄС діяти автономно у сфері безпеки спричинила поява суперечностей у відносинах між Європейським Союзом та США. Зміщення акцентів зовнішньої політики Вашингтона на протистояння з Пекіном за часів президенства Дональда Трампа та скептичні погляди 45-го президента США на діяльність Організації Північноатлантичного договору породили в Брюсселі перші сумніви в надійності Америки як союзника. З огляду на вагому роль Сполучених Штатів у діяльності НАТО, що у свою чергу займає суттєве місце в гарантуванні європейської безпеки, занепокоєння Євросоюзу виглядало очевидним.

Рекомендуємо прочитати: Чи призведе утворення нових оборонних союзів до кризи НАТО?

Прихід до влади в США Джозефа Байдена поки що також не приніс суттєвих змін у безпековий діалог між Америкою та Євросоюзом. Навпаки, Байден сфокусував свою зовнішньополітичну активність на Індо-Тихоокеанському регіоні та розпочав консолідацію союзників для подальшого стримування Пекіна. Резонансною подією в цьому плані стало створення у вересні 2021 року альянсу AUKUS, якраз спрямованого на посилення військових можливостей США та їхніх партнерів у регіоні. Поява такого союзу спричинила широкий розголос у Брюсселі, зокрема викликала підозри щодо остаточної переорієнтації зовнішньополітичної діяльності Сполучених Штатів на суперництво з Піднебесною і можливої втрати інтересу Вашингтона щодо проблем європейських союзників.

Державний секретар США Ентоні Блінкен (ліворуч) та Верховний представник Жозеп Боррель на зустрічі в Брюсселі, 24 березня 2021 р. Oliver Hoslet/EPA

Іншим викликом для Євросоюзу є загострення безпекової ситуації в самому європейському регіоні. Зокрема, це пов’язано з дестабілізаційною діяльністю режиму Лукашенка в Білорусі та спробами Росії переглянути статус-кво в Європі й задовольнити свої претензії на вплив у регіоні. Діяльність уряду самопроголошеного президента Білорусі й справді стає все більш непередбачуваною та загрозливою. Перехоплення пасажирського літака Ryanair та організована ним криза з мігрантами на польсько-білоруському кордоні восени 2021 року викликали серйозну напруженість у ЄС та показали ще більшу готовність Лукашенка йти на пряму конфронтацію з Брюсселем і використовувати гібридні засоби протистояння.

Водночас загроза з боку Кремля стає все більш реальною з кожним днем. Стрімке та масштабне нарощення військ на кордоні з Україною наприкінці 2021 року та прямолінійні заяви про перегляд «несправедливого» розподілу сил у Європі, де, на думку Владіміра Путіна, перевагу мають держави Заходу та НАТО, є тому прикладом. При цьому президент РФ не приховує своїх агресивних намірів та відсутності бажання йти на компроміси й такими діями намагається вибити ефемерні «гарантії безпеки». Хоча наразі вже робляться спроби стабілізувати ситуацію, шляхом організації переговорів між Сполученими Штатами, НАТО та РФ, це не дає надію на те, що схожі ситуації не трапляться в майбутньому, а Москва відмовиться від можливих подальших агресивних дій.

Вам варто знати: Супермаркет пропаганди: Російська Федерація (частина перша)

У таких нових реаліях, які створюють усе більшу загрозу європейській безпеці загалом, Європейський Союз прагне розширити арсенал інструментів протидії вже реальним, а не потенційним, загрозам, зокрема шляхом створення самостійних військових структур, що здатні виконувати широкий спектр завдань та забезпечити повноцінний захист країн-членів ЄС. Крім цього, для Брюсселя стає все більш важливим отримання більшого політичного контролю над безпековим сектором держав Євросоюзу, щоб мати змогу самостійно, використовуючи власні механізми безпеки, захищатися від агресії, не чекаючи консультацій із НАТО чи США. На цьому тлі широкого розголосу в Європейському Союзі набула концепція стратегічної автономії, яка привертає до себе все більшу увагу.

Концепція стратегічної автономії ЄС

«Ми хочемо бути більш незалежними. Нам потрібно мати більший вплив, тому що ми маємо цінності, які хочемо поширювати, інтереси, які маємо відстоювати, та населення, яке потребує захисту», – заявив президент Європейської ради Шарль Мішель на церемонії вручення Премії Карла Великого в жовтні 2021 року. Саме так він описує потребу розвивати можливості Європейського Союзу як автономного актора у світовій політиці. Концепція стратегічної автономії ЄС не є новою, однак останнім часом увага до неї зростає все більше й більше, зокрема в брюссельських офіційних колах.

Ця концепція насамперед орієнтована на зменшення залежності ЄС від ресурсів та можливостей НАТО, створення власних повноцінних механізмів для планування військових операцій та власного військового командування, яке зможе швидко приймати рішення про проведення місій різного характеру без тривалого узгодження позицій із Вашингтоном чи будь-ким взагалі. На думку Брюсселя, збільшення нестабільності в Європі через проблеми, згадані вище, створює необхідність для ЄС мати можливість реагувати швидко на різні типи агресії, а не чекати дозволу від НАТО. Крім цього, зростає побоювання про ненадійність Північноатлантичного альянсу як основної опори європейської безпеки та стабільності, зокрема через внутрішні суперечності в блоці, які наростають, та сумніви в надійності США як союзника й «гаранта безпеки» держав Європи.

Президент Європейської Ради Шарль Мішель на церемонії вручення Премії Карла Великого. Жовтень 2021 р. Oliver Hostet/EPA

Однією з ідей у контексті концепції стратегічної автономії є створення повноцінних збройних сил Європейського Союзу, які формуватимуться з армій держав-членів ЄС і будуть основною силою для виконання військових завдань та організації ефективної оборони. Сама концепція створення європейської армії не є новою, подібна спроба мала місце ще в 50-х роках минулого сторіччя, але зазнала невдачі. Серед основних апологетів цієї ідеї в наші дні можна виділити Францію, яка найбільше з усіх країн ЄС зацікавлена в розвитку об’єднання як «колективного гегемона» й уряд якої відомий своїм доволі скептичним ставленням до НАТО та трансатлантичних відносин.

Створення окремої європейської армії та посилення ЄС як безпекової потуги загалом є беззаперечно вигідними для Франції. Вона є однією з найбільш потужних держав Євросоюзу, особливо у військовому плані, а ріст військових можливостей ЄС дозволить Парижу мати більший вплив на їхнє формування та на політику Європейського Союзу в цьому напрямі. До того ж Франція матиме потенційну можливість використовувати військовий потенціал ЄС у своїх інтересах, наприклад, для ведення військових операцій в Африці.

Більше про це в матеріалі: Preparing for Rain: Emerging Competition Between France and Russia in Africa

З іншого боку, серед європейських політиків (не тільки французьких), прихильних до ідеї створення власної армії ЄС, існує і більш зважене обґрунтування такої необхідності. Вони вважають, що армія Євросоюзу повинна стати не конкурентом, а навпаки опорою сил НАТО у Старому світі, та що розвиток оборонного потенціалу країн-членів ЄС лише підсилить Альянс і зміцнить середовище європейської безпеки.

Якщо говорити про офіційні кроки Євросоюзу в напрямі реалізації стратегічної автономії, то тут яскравим прикладом є створення «Стратегічного компаса» – рамкового документа, який стане стратегією діяльності ЄС у сфері безпеки на наступні 5-10 років. У документі окреслюються наявні та потенційні загрози для Європейського Союзу, способи протистояння їм, основні напрямки та цілі розвитку ЄС у сфері безпеки. Первинний варіант цього документа був опублікований 15 листопада 2021 року й у березні 2022 року він має бути затверджений Європейською радою.

Серед усіх ідей «Стратегічного компаса» присутні декілька найбільш амбітних та цікавих. Одним із таких є положення про створення до 2025 року так званих «Сил швидкого реагування» ЄС чисельністю 5000 осіб, що матимуть можливість швидко залучатися до операцій будь-якого характеру – наземних, морських і навіть повітряних. Крім цього, передбачається їхня участь у місіях із протидії загрозам гібридного характеру, наприклад, у ситуаціях, подібних до кризи на кордоні з Білоруссю. Відповідно, ці сили діятимуть від імені Європейського Союзу. Подібний проєкт, до речі, існує у форматі бойових підрозділів ЄС (EU battlegroups), однак вони ніколи не застосовувалися на практиці.

Читайте також: Поняття європейської ідентичності та її значення для політики ЄС

Іншим важливим положенням цього документа є прагнення до 2023 року спростити застосування статті 44 Договору про Європейський Союз, яка дозволяє «коаліції зацікавлених держав» діяти від імені ЄС без згоди всіх урядів 27 країн-членів. Така зміна може стати важливим кроком на шляху до збільшення активності Євросоюзу у сфері безпеки, оскільки зникне потреба в тривалому процесі узгодження інтересів усіх членів організації. Окремі зацікавлені держави в перспективі отримають більшу свободу дій щодо певних безпекових питань та матимуть змогу проводити військові операції, залучаючи можливості ЄС. Хоча невідомо, наскільки «вільними» зможуть бути такі країни в плані організації операцій від імені Європейського Союзу, але саме існування такого положення виглядає багатообіцяльним.

Одне з положень «Стратегічного компаса» передбачає створення «Сил швидкого реагування ЄС» чисельністю 5000 осіб до 2025 року. R. Peters/Picture-Alliance

Крім цього, цікавим є те, що в «Стратегічному компасі» згадується про агресивні дії Російської Федерації щодо України та засуджується гібридна агресія Москви загалом. Однак тут також зазначається, що між Росією та ЄС наявні «спільні інтереси», зокрема в боротьбі зі змінами клімату. У цьому контексті пропонується застосовувати комбінований підхід до Кремля, залучаючи його до питань, які становлять спільний інтерес, та паралельно протистояти його агресивним діям. Китай також згадується в цій стратегії: він описаний як «важливий партнер та системний суперник» водночас. Наголошується на важливості розвитку економічних відносин із Пекіном та взаємодії з ним в окремих сферах, таких як, приміром, довкілля.

Стратегічна автономія чи перевага НАТО?

Розвиток стратегічної автономії Європейського Союзу, на перший погляд, виглядає досить раціональним засобом виходу з безпекової кризи, яка спіткала ЄС сьогодні. Проте якою привабливою ця ідея не була б, її реалізація може супроводжуватися значними труднощами, пов’язаними знову ж таки з узгодженням інтересів усіх країн-членів, які інколи відрізняються дуже суттєво. Найпершою проблемою тут виступить питання можливого дублювання функцій Альянсу, проти чого виступають багато членів ЄС (передусім зі Східної Європи). До того ж, вже зараз очевидною виглядає ситуація, коли держави не погодяться на передачу значної частини компетенцій у сфері безпеки наднаціональному органу, якщо виникне така необхідність.

Перспектива створення окремої армії в розпорядженні Європейського Союзу виглядає найбільш сумнівною. У цьому контексті виникає низка запитань. Хто буде командувати цією армією? Яким чином будуть прийматися рішення щодо використання збройних сил ЄС? Хто буде нести відповідальність за можливі наслідки, які виникатимуть у результаті діяльності цієї армії? Чи зможе армія діяти всупереч інтересам держави-члена ЄС або групи держав? Перелік цих запитань може бути ще більшим, але на кожне з них конкретної відповіді наразі надати не можна. Крім цього, сприйняття загроз серед окремих членів ЄС відрізняється, що також може ускладнити реалізацію цієї амбітної ідеї.

Вас може зацікавити: Безпекова культура Франції: квінтесенція амбіцій та ілюзій

Попри сильне бажання окремих держав Євросоюзу створити таку армію, ця ідея, в тому вигляді, якою її уявляють, є радше утопічною. Багато членів ЄС, такі як Польща й Угорщина, країни Балтії, навряд чи погодяться відмовитися від безпекових гарантій НАТО та пожертвувати відносинами зі США, наприклад, заради реалізації такого масштабного військового проєкту. До того ж виникає запитання, чи справді розвиток стратегічної автономії у сфері безпеки є необхідним для Європейського Союзу, якщо можна користуватися можливостями НАТО.

Розвиток повноцінного самостійного військового потенціалу ЄС та покращення збройних сил країн-членів може зайняти дуже багато часу – набагато легше послуговуватися сучасним озброєнням та хоча б якимись безпековими гарантіями з боку США та інших держав блоку. А механізм швидкого військового реагування на загрози можна гарантувати за рахунок європейських сил НАТО. І в такому випадку його застосування просто потрібно спростити, щоб уникнути надмірних і затяжних політичних консультацій.

Генеральний секретар НАТО Єнс Столтенберг (ліворуч) та Верховний представник ЄС Жозеп Боррель. Council of EU Press Office

Створення малочисельних Сил швидкого реагування ЄС до 2025 року виглядає трохи більш реалістичним, проте й цей проєкт із високою вірогідністю може зіштовхнутися з проблемами, наведеними вище. Складним завданням буде регламентація того, у яких випадках такий підрозділ буде застосовуватися і в якому форматі, інакше його може спіткати доля бойових груп ЄС, які ніколи не використовувалися. Положення про спрощення застосування статті 44 Договору про ЄС, що дозволяє створення «коаліцій зацікавлених держав» також може викликати незгоду серед країн-членів. Ігнорування інтересів окремих держав у перспективі може розцінюватися ними як порушення їхніх прав в об’єднанні.

Рекомендуємо прочитати: Ризька нарада НАТО: які проблеми обговорюватиме Альянс?

Найбільш реалістичними для ЄС наразі виглядають перспективи поглиблення внутрішнього співробітництва у сфері безпеки та розвиток нових форматів взаємодії з наявними партнерами. Такі проєкти, як PESCO, Європейський оборонний фонд показують свою життєздатність і сприяють розвитку національних оборонних потенціалів держав Євросоюзу. При цьому заходи на рівні ЄС, спрямовані на посилення обороноздатності та розвиток військово-промислових можливостей країн-членів, не суперечать інтересам НАТО. Навпаки, в Альянсі зацікавлені в розвитку стійкості як ЄС загалом, так і країн-членів НАТО, які також приєдналися до Європейського Союзу. Налагодження більш прозорої, ефективної взаємодії і розподілу обов’язків між ЄС та НАТО буде найбільш оптимальним варіантом розвитку їхніх відносин.

Головним аргументом є те, що Північноатлантичний альянс відіграє і буде відігравати провідну роль у гарантуванні саме територіальної безпеки його членів на теренах Європи й багато країн-членів цього блоку, такі як Польща, Словаччина, держави Балтії, впевнені в його ефективності. ЄС у перспективі може взяти на себе роль активного кризового менеджера за межами фактичної зони відповідальності НАТО, нарощувати свої внутрішні інфраструктурні можливості, від яких Альянс також зможе отримувати вигоду. Тобто такий «комбінований підхід», де ЄС та НАТО є взаємозалежними партнерами, а не конкурентами, буде найбільш сприятливим для формування стійкої архітектури європейської безпеки.

Висновки

Політика безпеки ЄС продовжує переживати активний період трансформацій та пошуку альтернатив для повноцінного гарантування інтересів країн-членів об’єднання. Значний вплив на її формування має загострення безпекової ситуації в європейському регіоні, пов’язане з ревізіоністською політикою Кремля та гібридними акціями з боку режиму Лукашенка в Білорусі. Крім цього, наявні суперечності у відносинах ЄС та США сприяють популяризації ідей стратегічної автономії як оптимального варіанту розвитку безпекових можливостей Брюсселя. Важливим у цьому контексті є збільшення контролю Євросоюзу над безпековими секторами країн-членів та створення своїх механізмів захисту від загроз.

Сама концепція стратегічної автономії передбачає зменшення залежності ЄС від ресурсів та можливостей НАТО, створення власних військових та командних структур, які будуть здатні оперативно проводити військові операції та реагувати на агресію без санкціонування з боку командування Альянсу та Вашингтона. У рамках розвитку стратегічної автономії Європейського Союзу був запропонований документ під назвою «Стратегічний компас», який, у випадку його успішного прийняття, стане повноцінною стратегією безпекового розвитку ЄС на наступне десятиріччя.

Попри потенційні вигоди, які передбачає розвиток стратегічної автономії Європейським Союзом, її досягнення може бути дуже складним та спричинити суперечності як усередині ЄС, так і у відносинах із партнерами. Створення окремої європейської армії або повна автономізація Євросоюзу як безпекового актора не є реалістичними, оскільки спричинять суттєві колізії з функціями Північноатлантичного альянсу. Натомість поглиблення взаємодії між ЄС та НАТО з урахуванням їхньої специфіки, правильним розподілом компетенцій і обов’язків та розвиток внутрішньої безпекової інфраструктури Євросоюзу будуть оптимальним варіантом для зміцнення середовища європейської безпеки загалом.

Автор – Анатолій Черниш, експерт з міжнародної безпеки Аналітичного центру ADASTRA

Якщо наша робота допомагає вам краще зрозуміти перипетії міжнародної політики, підтримайте нас на Патреоні. Таким чином ви робите свій внесок у розвиток вітчизняної аналітики!