Арктична рада: білий прапор перемоги співпраці?

Арктична рада точно не є одним із найвідоміших прикладів регіонального співробітництва між державами у світовій політиці. Однак навіть такий відвертий факт жодним чином не означає, що ця платформа кооперації на Крайній Півночі є маловпливовим механізмом урегулювання актуальних питань розвитку стратегічно важливого регіону Землі. Із цієї статті ви дізнаєтеся про історію створення Арктичної ради, особливості її структури та організаційного складу, еволюцію, основні досягнення та сучасний стан справ.

Цікавий приклад регіоналізму

Однією з фундаментальних характеристик міжнародних відносин упродовж останнього століття є зростання кількості міжнародних і регіональних організацій. У більшості випадків інституційного будівництва держави, що належать до певного регіону, усвідомлюють доцільність консолідації зусиль для розв’язання спільних питань. Саме тому вони засновують регіональні структури для кращої координації політик на національному рівні та іноді навіть делегують частину свого суверенітету наднаціональним інституціям. У кожної з таких організацій є свої внутрішні особливості, однак їх об’єднує належність держав-членів до конкретного регіону: наприклад, до Європи, Південно-Східної Азії чи Африки. Однак у випадку з найпівнічнішим регіоном планети трохи складніше. Лише окремі та неколосальні за розміром території восьми різних держав на двох континентах перетинаються Північним полярним колом. Отже, географічно тільки деякі складові території Канади, Сполучених Штатів Америки, Росії, Данії, Норвегії, Фінляндії, Ісландії та Швеції належать до Арктики. Перші п’ять з цих восьми держав також мають прямий вихід до Північного Льодовитого океану.

Читайте також: Нариси арктичної політики США в ХХІ столітті

Незважаючи на те, що в деяких країнах арктичні території мають суттєвий ступінь автономії, як-от у Канади, вони все одно належать суверенним державам. Тому логічним видається той факт, що саме політичні лідери восьми держав з територіями в Арктиці стали ініціаторами процесів регіонального будівництва на Крайній Півночі.

Колом виділені арктичні території восьми держав-членів Арктичної ради. US Department of State

Політичне "потепління" в Арктиці та колапс біполярності

Упродовж періоду Холодної війни Арктичний регіон виступав одним із майданчиків конфронтації між протилежними таборами. Співробітництво в Арктиці між СРСР і державами західної орбіти на чолі з США було мінімізоване. Однак процес перебудови в Радянському Союзі та поступове послаблення глобального суперництва між наддержавами створили сприятливі умови для ініціатив на Крайній Півночі.

Політичне керівництво Фінляндії найкраще усвідомило можливість налагодження безпрецедентної співпраці в арктичному регіоні та її юридичного оформлення. Тому саме з ініціативи офіційного Гельсінкі в 1991 році після низки попередніх зустрічей компетентних представників восьми арктичних держав було затверджено "Стратегію охорони довкілля Арктики".

Для втілення цієї стратегії, покликаної захистити арктичну регіональну екосистему, створювалися такі 4 робочі групи:

Ø із реалізації програми арктичного моніторингу та оцінки;

Ø зі збереження арктичної флори та фауни;

Ø із захисту арктичного морського середовища;

Ø із попередження, готовності та реагування на надзвичайні ситуації.

Як бачимо, робочі групи, у яких працювали спеціалісти з усіх арктичних держав, були безпосередньо пов’язані з екологічною тематикою. Виникає логічне запитання: хіба в умовах завершення Холодної війни та переходу до мирного світоустрою не можна було розширити сферу співробітництва держав в Арктиці та зайнятися повномасштабним інституційним будівництвом у цьому регіоні?

Північноамериканські альтернативи та застереження

Відповідь на вищепоставлене запитання необхідно шукати на північноамериканському континенті в період останньої декади попереднього тисячоліття. Річ у тім, що після розпаду Радянського Союзу, а з ним і біполярної системи міжнародних відносин, Сполучені Штати мали підстави вважатися гегемоном в однополярному світоустрої. Таким чином увага Вашингтона була сконцентрована на підтримці видозміненого світового порядку на свою користь у ключових стратегічних регіонах земної кулі. Варто визнати, що Арктика точно не фігурувала в списку цих регіонів, адже за відсутності загрози з радянського боку питання "жорсткої" безпеки на Крайній Півночі ставали для США неактуальними.

Тим часом їхні північні сусіди були набагато більш зацікавленими в створенні потужних інституцій в Арктичному регіоні, у сферу компетенції яких входили б військово-політичні питання. Саме такі амбітні ідеї проголошували прем’єр-міністр Канади Браян Малруні та міністр закордонних справ Ллойд Аксворсі. Тут слід зауважити, що для Канади Арктика є пріоритетним регіоном і невід’ємною складовою національної ідентичності. Тому політики держави кленового листка активно намагалися переконати північноамериканських колег приділяти більше уваги Арктиці та сприяти створенню міжнародної організації, яка б займалася питаннями "жорсткої" і "м’якої" безпеки.

Детальніше за темою: Арктична політика Канади: кленовий листок на полярній кризі

Тобто, на відміну від фінського варіанту міждержавного співробітництва в Арктиці з екологічних питань, Канада пропонувала альтернативну концепцію потужного інституційного будівництва в регіоні. Однак американські застереження щодо "жорсткої" безпеки залишалися непохитними, і тому зрештою вирішили піти за більш помірним фінським, а не канадським сценарієм співпраці.

Трансформація стратегії в Арктичну раду

Наступним кроком інтенсифікації міждержавного співробітництва восьми держав на Крайній Півночі стало безпосередньо заснування Арктичної ради як міжурядового форуму високого рівня згідно з Оттавською декларацією 1996 року. Варто одразу зауважити, що засновницький документ цієї регіональної структури був формою так званого “soft law”, що не передбачає обов’язкової юридичної сили. Це пояснюється вищезгаданою позицією Сполучених Штатів, які не прагнули брати на себе юридичні зобов’язання стосовно периферійного регіону для своєї зовнішньої політики.

Більш того, американцям вдалося утримати сферу військово-політичної безпеки за межами мандату новоствореного форуму. Так, Арктична рада включила в себе налагоджені за 5 років робочі групи "Стратегії охорони довкілля Арктики", додавши групу зі сталого розвитку, а пізніше ще одну – із питань ліквідації забруднень регіону. Таким чином було збережено та поглиблено пріоритетний екологічний аспект міждержавної співпраці, що відображало компромісну природу нової регіональної структури.

Докорінні інновації

Основні зміни стосувалися складу учасників нової платформи та їхнього статусу. Справа в тому, що до створення Арктичної ради організації корінних народів Арктики не мали значного впливу на прийняття рішень урядами арктичних держав. А до цієї категорії належить приблизно пів мільйона людей з сумарних чотирьох, що становлять населення Арктики. Політичні керівники восьми арктичних держав зрозуміли, що необхідно розширити можливості для участі корінних народів у процесах управління регіоном, у якому ці люди історично мешкають.

Саме тому таких 6 організацій, як "Союз саамів", "Кучинська міжнародна рада", "Асоціація корінних малочисельних народів Півночі, Сибіру та Далекого Сходу Російської Федерації", "Алеутська міжнародна асоціація", "Інуїтська циркумполярна рада" та "Рада арктичних атабасків", офіційно стали постійними учасниками Арктичної ради. Це означає, що всі вісім держав Крайньої Півночі мають неодмінно консультуватися з наведеними організаціями корінних народів для обговорення всіх актуальних питань, що входять до компетенції Арктичної ради.

Вам варто знати: Вікно в Арктику: нариси зовнішньої і внутрішньої політики Росії в регіоні

Ці організації не наділені правом вето, яке де-факто має кожна з восьми держав, адже рішення Арктичної ради затверджується консенсусом. Однак не можна недооцінювати той факт, що об’єднання корінних народів отримали розширені можливості впливати на рішення, що стосуються їхнього майбутнього. Деякі зі згаданих організацій узагалі були формально організовані саме у зв’язку з можливостями, створеними Оттавською декларацією.

Більш того, таке залучення місцевого корінного населення суттєво підвищило інклюзивний характер Арктичної ради, а також її легітимність серед міжнародної спільноти. Усім стало зрозуміло, що уряди арктичних держав потребуватимуть зважання на думки корінного населення при формуванні та реалізації стратегій розвитку Крайньої Півночі.

Емблема "Інуїтської циркумполярної ради" – впливової організації корінних народів Арктики і постійного учасника Арктичної ради.  Inuit Circumpolar Council

Спостерігачі – інсайдери

Окрім постійних учасників, у роботі Арктичної ради також бере участь своєрідний тріумвірат спостерігачів: міжурядові та міжпарламентські організації; неурядові організації; а також неарктичні країни. Серед першої категорії можна зазначити, наприклад, Північну екологічну фінансову корпорацію та Програму ООН з довкілля; з другої категорії можна згадати, скажімо, Міжнародний арктичний науковий комітет і Всесвітній фонд дикої природи. Однак місце таких суб’єктів у діяльності Арктичної ради точно не центральне, а їхня ключова функція полягає дійсно в спостереженні. Тим не менш, вони мають робити конструктивні внески в межах робочих груп експертів та можуть висувати власні ініціативи через держав-членів або постійних учасників. Діяльність цих двох груп спостерігачів дуже рідко піддається суспільному розголосу. Діаметрально протилежний стан справ з третьою категорією – неарктичними державами.

Арктика дрейфує на південь?

Розширення складу країн-спостерігачів уже стало предметом дебатів та несподіваних міжнародних новин. Справа в тому, що спочатку країнами-спостерігачами Арктичної ради без територій на Крайній Півночі були європейські гравці з досвідом наукової діяльності в Арктиці – Німеччина, Великобританія, Нідерланди, Польща, трошки пізніше – Франція та Іспанія.

Однак у 2013 році після дискусій серед "арктичної вісімки" було вирішено не відхиляти заявки на отримання статусу спостерігачів таких екзотичних для Арктики країн, як Китай, Японія, Індія, Південна Корея та навіть Сінгапур. Багато оглядачів були глибоко здивовані таким поворотом подій, адже ці азійські держави географічно розташовані не в безпосередній близькості до Північного полюса.

Дізнавайтеся більше: Острів розбрату: чому наддержави змагаються за Ґренландію?

Проте слід зазначити, що місце країни на глобусі не є фундаментальним критерієм, за яким арктичні держави вирішують, чи надати їй статус спостерігача. Натомість вимагається конкретна зацікавленість держави в Арктиці, готовність брати участь у наукових дослідженнях регіону та ділитися досвідом. І сюди ідеально підходять азійські країни з їхніми потужними науково-дослідними базами, передовими технологіями та експертами у сфері кліматичних змін та енергетики.

Арктичні держави схвалюють приєднання до форуму нерегіональних акторів також через юридичне закріплення важливого факту: спостерігачі погоджуються з суверенними правами та юрисдикцією арктичних країн у цьому регіоні. Звісно, таке додаткове підтвердження визнання їхнього суверенітету дуже вигідне для формальних арктичних держав.

Сесія Арктичної ради в місті Кіруна (Швеція), на якій було надано статус спостерігачів багатьом неарктичним країнам, 2013 рік. The Barents Observer

Основні перемоги Арктичної ради

Станом на сьогодні вже можна говорити про низку беззаперечних успіхів у діяльності цього міжурядового форуму. Насамперед варто виділити робочу групу з реалізації програми арктичного моніторингу та оцінки. Саме експертами з неї було запроваджено ідею здійснення комплексних наукових досліджень з актуальних питань для найпівнічніших територій Землі. А інші робочі групи доволі швидко перейняли цю продуктивну практику.

Як і планувалося, результати  таких багатосторонніх досліджень стали відправною точкою для подальших дій вже на вищому політичному рівні. Наприклад, наукове дослідження 2004 року про оцінку впливу на клімат Арктики привернуло увагу міжнародної аудиторії далеко за межами Крайньої Півночі. У ньому наводилися переконливі наукові дані про безпрецедентні кліматичні зміни у світі, що матимуть довгостроковий вплив і проявляються в Арктиці. Це дослідження заклало фундамент цілої низки подальших рішень зі сталого розвитку, прийнятих Арктичною радою.

Читайте також: Арктична політика Фінляндії

Однак ключовими тріумфами Арктичної ради слід визнати підписання юридично зобов’язувальних документів. Ідеться насамперед про "Угоду про пошук та рятування в Арктиці" 2011 року та "Угоду про співробітництво у сфері готовності та реагування на забруднення моря нафтою в Арктиці" 2013 року. Незважаючи на те, що Арктична рада не є міжнародною організацією, а її рішення носять уже згаданий характер "м’якого" права, конкретно ці угоди виходять за межі просто політичних зобов’язань держав-підписантів і створюють юридичні. Тому їхня поява – доказ здатності восьми арктичних держав до конструктивної співпраці для розв’язання важливих спільних питань.

Геополітичне напруження в Арктичній раді?

Серед своєрідних констант, які залишалися справді незмінними упродовж як мінімум двох десятиліть існування цього форуму, було виключення питань "жорсткої" безпеки зі сфери компетенції Арктичної ради. Сполучені Штати найбільш послідовно з усіх держав підтримували цю позицію, а без американської згоди інші сім арктичних країн не змогли б розширити мандат цього форуму.

Однак час у міжнародних відносинах є змінною, а не константою. Ще на початку ХХІ століття важко було навіть уявити, що засідання Арктичної ради стане майданчиком геополітичних суперечок щодо міжнародної безпеки на Крайній Півночі. Проте сигнали, що саме це може відбутися, дуже голосно пролунали в травні 2019 на черговій сесії Арктичної ради в містечку Рованіемі в Фінляндії. Тоді державний секретар США Майк Помпео не став використовувати традиційний арсенал дипломатичних термінів для характеристики міжнародних відносин в Арктиці.

Дізнавайтеся більше: Арктична політика Норвегії

Натомість він відверто заявив про "агресивну поведінку" Росії та Китаю та висловив стурбованість щодо майбутньої безпеки в Арктиці. Більше того, Помпео наголосив на незаконності пропонованого союзницькою Канадою статусу для Північно-Західного проходу, про який детальніше можна прочитати в попередніх статтях про арктичні політики США та Канади. Така офіційна риторика Вашингтона на засіданні Арктичної ради продемонструвала, що на цьому форумі вже артикулюються питання "жорсткої" безпеки, і ця тенденція, найімовірніше, лише посилюватиметься. Щоправда, станом на сьогодні вона кардинально не позначилася на погіршенні діяльності Арктичної ради як продуктивного форуму співробітництва.

Резюме

Отже, Арктична рада як регіональна платформа співпраці з питань "м’якої безпеки" стала результатом усвідомлення політичним керівництвом восьми арктичних держав необхідності плідної кооперації на Крайній Півночі. Цей форум вдалося заснувати завдяки потеплінню в міжнародних відносинах наприкінці ХХ століття й згоді держав на зосередженні уваги на пріоритетних екологічному та соціально-економічному аспектах співробітництва. За понад два десятиліття свого існування ця структура створила умови для посиленої ролі організацій корінного населення у прийнятті рішень арктичними урядами щодо розвитку Арктики. Робочі групи висококваліфікованих експертів налагодили практику систематичних досліджень з актуальних наукових питань на Крайній Півночі.

Щобільше, чимало позарегіональних країн виявили свою зацікавленість у діяльності Арктичної ради та були прийнятими державами-засновницями як спостерігачі, які мають робити внески у функціонування форуму. А затвердження юридично зобов’язувальних угод арктичними державами символізувало серйозне зміцнення позицій і статусу Арктичної ради. Майбутнє покаже, чи вдасться цій платформі впоратися з викликами "жорсткої" безпеки в регіоні та геополітичним суперництвом. Однак можна з впевненістю стверджувати, що досвід продуктивної співпраці в інтересах Крайньої Півночі є найпотужнішим аргументом Арктичної ради на користь остаточної перемоги партнерства та дипломатії.

Автор – Олексій Панчак, експерт з арктичної політики Аналітичного центру ADASTRA