PER ASPERA – AD ASTRA I THINK TANK

Ranked Best New Think Tank by 2020 Global Go To Think Tank Index

PER ASPERA – AD ASTRA I THINK TANK

Ranked Best New Think Tank by 2020 Global Go To Think Tank Index

Безпекові моделі для України: гарантії в обмін на нейтралітет чи рух до НАТО?

Безпекові моделі для України: гарантії в обмін на нейтралітет чи рух до НАТО?

29 березня в Стамбулі в рамках чергового раунду переговорів між представниками України та росії були озвучені перші ідеї, які теоретично могли б лягти в основу нової безпекової моделі для України. Ключовим посилом стала необхідність надання іншими державами Україні «жорстких гарантій безпеки», які б унеможливили повторний напад росії в майбутньому та забезпечували суверенітет і територіальну цілісність держави. Водночас у такому разі Київ мав би поступитися своїм прагненням вступити до НАТО.

Така ініціатива була сприйнята неоднозначно як у політичному середовищі, так і загалом в українському суспільстві. І попри те, що вона є лише пропозицією і кінцевий її вигляд може змінитися в разі продовження переговорів, в експертних колах ця новина вже пожвавила давні дискусії про те, яка безпекова модель була би найбільш прийнятною для України.

Серед основних ідей – нейтральний статус України, гарантований іншими державами; статус основного союзника США поза НАТО; або ж збереження чинного курсу на вступ до Північноатлантичного альянсу. Однак наскільки реалістичним та відповідним національним інтересам України може бути кожен із цих варіантів? Розбираємося в актуальному матеріалі.

У пошуках оптимального рішення

«Хочемо, щоб це був ефективний міжнародний механізм із конкретними гарантіями безпеки для України, де країни-підписанти діятимуть за аналогом 5 статті НАТО, але навіть жорсткіше, бо є механізм мотивації», – саме так окреслив суть бажаних умов голова української делегації Давид Арахамія після перемовин із рф у Стамбулі. На думку членів української переговорної команди, гіпотетичний договір про гарантії безпеки для України не повинен бути повторенням Будапештського меморандуму 1994 року, засади якого росія віроломно проігнорувала. Нова угода мусить мати чітке формулювання викладених гарантій, обов’язків сторін, повинна пройти процедуру ратифікації національними парламентами держав-сторін та накладати на них міжнародно-правові зобов’язання. Це, відповідно, мало би зробити угоду більш життєздатною та реалістичною в порівнянні з вищезгаданим меморандумом.

Українська сторона висунула наступне бачення потенційних пунктів договору. По-перше, угода передбачатиме наявність кола країн-гарантів безпеки України, які в разі агресії проти неї повинні протягом трьох днів провести консультації та надати Україні відповідну допомогу: військову (відправлення військового контингенту, «закриття неба», постачання озброєння), економічну та політичну. Такими країнами, за словами Давида Арахамії, можуть бути Британія, Китай, росія, США, Франція, Туреччина, Німеччина, Канада, Італія, Польща, Ізраїль. Окремо розглядається питання статусу москви в цих домовленостях.

По-друге, мова йде про закріплення за Україною статусу позаблокової без’ядерної держави у формі постійного нейтралітету, що передбачає заборону на розміщення військових баз іноземних держав на території України та на проведення військових навчань з іноземними військами без згоди країн-гарантів. Зрештою, гарантії безпеки не розповсюджуватимуться на території тимчасово окупованого Криму та ОРДЛО – статус цих українських територій буде обговорюватися Україною та росією окремо протягом 15 років. Крім того, не буде ніяких застережень щодо вступу України до Європейського Союзу.

Народний депутат Давид Арахамія, голова Меджлісу кримців Мустафа Джемілєв та радник голови Офісу Президента Михайло Подоляк під час переговорів у Стамбулі. Mehmet Emin Caliskan/Reuters

На перший погляд, висунуті українцями пропозиції виглядають і справді «жорсткими» та відрізняються від Статті 5 НАТО насамперед наявністю часових рамок на проведення консультацій для більш швидкої реакції на агресію. Проте з іншого боку, їхній зміст є суперечливим та викликає багато запитань. Насамперед незрозумілим є те, яким чином корелюватимуться безпекові зобов’язання гарантів перед Україною з іншими зобов’язаннями, які вони мають у рамках альянсів та інших структур. У першу чергу це стосується деяких країн-членів НАТО (Польща, Німеччина, США, Великобританія, Франція, Італія), які є в списку потенційних гарантів у можливому договорі. Наявність зобов’язань перед Києвом означатиме необхідність втрутитись у конфлікт тим чи іншим способом, особливо якщо мова йде про надсилання військового контингенту чи створення безполітної зони над Україною. У такому випадку війська тих країн (або самі країни), які є членами НАТО, можуть стати об’єктом атаки агресора і, відповідно, це вважатиметься як напад на Альянс загалом і призведе до його безпосереднього вступу у війну.

Рекомендуємо до прочитання: Оповідь про «смерть мозку НАТО»: до чого тут Туреччина?

По-друге, цікавим є вибір держав-гарантів безпеки України. Окрім країн, які стабільно підтримують Київ у протидії росії (США, Велика Британія, Польща) у списку є такі претенденти, як Німеччина, Франція, Італія, Туреччина, чия стримана допомога залишає бажати кращого, а також росія, Китай та Ізраїль – їхню доречність як гарантів української безпеки взагалі важко зрозуміти. Тим паче, якщо деякі з цих держав (Ізраїль, КНР, Італія) не надають Україні військову підтримку зараз, то чи зможуть вони надати таку допомогу за договором у випадку повторного нападу? Зрештою, якою має бути роль у цьому договорі росії – безпосередньої винуватиці війни? Очікувати сумлінного дотримання договору від держави, яка віроломно порушила попередні домовленості й вторглася в Україну та в конституції якої закріплений примат національного права над міжнародним, очевидно, не можна. До того ж, ситуація, у якій на підставі договору москва перетвориться з агресора й воєнного злочинця в «гаранта української безпеки» виглядає як невдалий жарт.

Крім того, попередні переговори з можливими гарантами безпеки лише починають проводитися, та існують суттєві сумніви, чи погодяться всі вищезгадані держави на умови, викладені українською стороною. До прикладу, заступник прем’єр-міністра Великобританії Домінік Рааб заявив, що Лондон не збирається повторювати зобов’язання НАТО щодо України та не має бажання втягуватися в безпосереднє протистояння з росією. Китай також поки що не висловив бажання стати одним із гарантів, хоча виступає за «мирне вирішення конфлікту» та підтримує подальші переговори. Такі країни як США, Італія, Німеччина та Туреччина наче й готові гарантувати безпеку України, однак досі не висловили чіткої згоди на умови Києва. Зокрема, міністерка закордонних справ Німеччини Анналена Бербок заявила про підтримку України в цьому питанні, проте вона буде такою, яка б «не створила загрозу перенесення війни на інші європейські країни».

Українсько-російські переговори в Стамбулі. Офіс Президента України

Зрештою, найбільш контроверсійною ідеєю із озвучених є перетворення України на позаблокову або нейтральну державу задля отримання гарантій безпеки. Суперечливість цієї ідеї полягає в тому, що Києву доведеться відмовитися від закріпленого в Конституції курсу на членство в НАТО (назавжди або тимчасово), що йде всупереч інтересам нашої держави та фактично накладає на неї обмеження. До того ж, відмова України від євроатлантичного курсу є однією із зовнішньополітичних цілей російської федерації, яка вбачає в розширенні Альянсу екзистенційну загрозу для себе. Незалежно від того, чи матиме Україна позаблоковий статус чи нейтральний, для цього потрібно вносити зміни в Конституцію, що в умовах воєнного стану є неможливим. Тобто будь-які зміни до основного закону будуть можливі лише після фактичного завершення бойових дій. Варто зазначити, що нейтральний та позаблоковий статус у будь-якому випадку буде вимушений, бо він ітиме в розріз із національними інтересами та, з високою вірогідністю, із суспільною думкою.

Можливі безпекові моделі для України

Для більшого розуміння суті безпекових альтернатив варто звернути увагу на плюси та мінуси кожного з варіантів, а також на механізми їхньої реалізації. Уявімо, що Україні вдалося укласти договір про гарантії безпеки зі згаданими вище країнами та стати позаблоковою або нейтральною державою. У цьому контексті варто наголосити на відмінностях між поняттями «позаблоковість» та «нейтралітет». Нейтральна держава (у випадку України – держава з постійним нейтралітетом) має певні зобов’язання під час війни та в мирний час, дотримання яких є умовою нейтрального статусу. Насамперед така країна не може надавати пряму військову допомогу іншій, якщо остання є учасницею війни; на її території не можна розміщувати контингенти іноземних військ або бази, вона не може бути членом військово-політичних блоків як у воєнний, так і в мирний час. Ці та інші обов’язки нейтральних держав визначені Гаазькою конвенцією 1907 р. Крім цього, зазвичай, нейтралітет може закріплюватися певним міжнародним договором або в законодавстві країни. Така держава також може мати певне визначене коло гарантів нейтралітету.

Позаблоковістю, у найбільш поширеному розумінні цього терміну, є бажання держави не бути членом того чи іншого військово-політичного блоку в мирний або воєнний час. Такий статус може бути як і закріплений у законодавстві країни, так і бути просто елементом її зовнішньої політики, що є мінливим. У цьому випадку на державу не накладаються жорсткі  міжнародно-правові обмеження, вона не зобов’язана займати нейтральну позицію щодо того чи іншого конфлікту й не пропонувати свою допомогу, у тому числі і військову.

Більше за темою: Релевантність нейтралітету Швейцарії: релікт минулого чи дієвий інструмент зовнішньої політики?

З огляду на це, нейтралітет буде значно більше обмежувати Київ, ніж позаблоковість, накладатиме певні зобов’язання. Однак, якщо все ж таки розглядати те, що надання Україні гарантій безпеки буде можливе за рахунок набуття нею саме нейтрального статусу, то можна окреслити такі плюси й мінуси. По-перше, якщо держави-підписанти дотримуватимуться своїх зобов’язань, а інтереси всіх сторін будуть узгоджені, то існуватимуть певні надії на встановлення регіональної стабільності – Україна отримає змогу розвиватися як демократична держава без загрози своєму суверенітету. По-друге, наш нейтралітет у будь-якому випадку має бути «озброєний», тобто ми, подібно до Швейцарії, зможемо активно розвивати свій оборонний потенціал, що стане ще одним вагомим аргументом у стримуванні амбіцій росії. По-третє, у випадку порушення «гарантованого нейтралітету», Україна матиме повне право вимагати забезпечення своєї безпеки та негайного надання допомоги відповідно до домовленостей.

Що ж до негативних аспектів можливого нейтралітету, варто наголосити на тому, що Україні доведеться «забути» про євроатлантичний вектор зовнішньої політики (хоча вступ до ЄС у такому випадку залишиться можливим), внести відповідні зміни до Конституції, тобто обмежити свою діяльність на міжнародній арені. До того ж, є великий сумнів у тому, що нейтралітет вирішить конфлікт з росією, а не просто заморозить його на деякий час. Питання деокупації Криму та Донбасу так і стоятиме на порядку денному, а нейтральний статус може лише ускладнити його вирішення (наприклад, збройний варіант повернення територій стане взагалі неможливим).

Актуальна тема: Енергетична політика ЄС у контексті російсько-української війни

Ба більше, Україна не зможе проводити  навчання з іноземними військовими без згоди країн-гарантів, якщо таке передбачатиме угода. Важливим є також те, що досі не існує чіткого розуміння рівня готовності гарантів виконувати свої зобов’язання, особливо якщо в умовах договору не буде прописана чітка вимога постачати військову допомогу (а не обмежитись лише фінансовим боком питання). Не варто також забувати про реальну можливість порушення росією подібної угоди, якщо вона в певний момент перестане відповідати її інтересам. Іншими словами, багато залежить від того, наскільки гаранти нейтралітету будуть «надійними», а у випадку «озброєного» нейтралітету без гарантій Україні доведеться покладатися на захист своєї великої території самостійно, без будь-якої військової підтримки від партнерів.

Президент України Володимир Зеленський звертається до парламенту Норвегії через відеозв’язок. 30 березня 2022. Пресслужба Президента України

Однією з альтернатив нейтралітету може бути надання Києву статусу Основного союзника США поза НАТО. Він закріплює особливий, стратегічний стан відносин між Сполученими Штатами та відповідною країною й надає їй певні переваги. Такі держави мають змогу проводити спільні оборонні дослідження, військові тренування, навчання, закупки озброєння та боєприпасів для посилення власної обороноздатності. Такий статус на сьогодні наданий 17 країнам, зокрема Австралії, Ізраїлю, Японії, Єгипту, Новій Зеландії й Пакистану. За умови отримання цього статусу Україна змогла б не лише ефективно розвивати свою обороноздатність за підтримки Вашингтона, але й отримувати озброєння та військові технології в значно більших масштабах, ніж отримує від США зараз. Недоліком такого статусу є відсутність союзницьких зобов’язань, відповідно до Статті 5 Північноатлантичного договору. Інакше кажучи, повноцінним гарантом безпеки Сполучені Штати, у такому випадку, не стануть.

Вас може зацікавити: Трансформація політики безпеки ЄС: збільшення автономії чи збереження пріоритету НАТО?

Також існують припущення про те, що вступ до Європейського Союзу може посприяти українській безпеці. Це, насамперед, буде залежати від того, наскільки наша держава буде взаємодіяти з іншими країнами-членами в рамках Спільної політики безпеки та оборони ЄС. Проте через особливості безпекової політики самого Євросоюзу наш вступ до організації не створить гарантій безпеки подібно до тих, які має НАТО. По-перше, Європейський Союз не має окремих власних збройних сил чи можливостей в короткий час зібрати чисельну багатонаціональну групу військ, подібно до НАТО. В розпорядженні ЄС є лише невеликі за чисельністю бойові групи, створені за проєктом 2007 року, які ніколи не застосовувалися та не мають бойового досвіду. Наразі існує ціль створити Сили швидкого реагування ЄС чисельністю 5000 солдатів, які відповідно до задуму мають використовуватися для протидії прямій або гібридній агресії проти країн-членів ЄС. Однак, проєкт створення таких Сил поки що існує лише на папері, в рамках майбутньої концепції «Стратегічного компаса» – регламентуючого документу Спільної політики безпеки та оборони.

До того ж, бойової групи з такою чисельністю солдатів все одно не буде вистачати для повноцінній протидії тій же армії РФ, яка є основним можливим противником Євросоюзу. По-друге, існує тісний взаємозв’язок між політикою безпеки ЄС та діяльністю НАТО у Європі, через те що більша частина країн-членів належать до Альянсу і мають узгоджувати дії з командуванням блоку. Зрештою, безпековий вимір ЄС не є достатньо інституціолізованим. Перший рамковий документ з розвитку політики безпеки ЄС – «Стратегічний компас» – ще не прийнятий, і остаточний його формат узгоджується, і сам ЄС не має таких оперативно-командних спроможностей, як НАТО (структур для керівництва операціями, взаємодії військ). Крім цього, Брюссель не зможе самотужки надати гарантії безпеки окремо Україні і через відсутність необхідних механізмів, і через різний військово-політичний статус країн ЄС (деякі країни є нейтральними, більшість країн – члени НАТО).

Читайте також: Україна – основний союзник США поза НАТО?

Наведені вище безпекові альтернативи для України мають як позитивні, так і негативні аспекти, однак кожна з них потребує виконання певних умов, незалежних від волі Києва, які так чи інакше можуть вплинути або призвести до змін чинного зовнішньополітичного курсу держави.

Back to reality

Якими б надійними та привабливими не були на вигляд альтернативні безпекові моделі для України, їх реалістичність залежить від багатьох мінливих факторів та реалій у відносинах як і з союзниками України, так і з її ворогом. Перш за все, будь-які чинні домовленості та ідеї є умовними, оскільки активні бойові дії між Україною та росією продовжуються, а на переговорні позиції тієї чи іншої сторони впливає перебіг ситуації на фронті. До того ж, москва зацікавлена в погіршенні становища в Україні для вибиття ще більших поступок від українського уряду, вона використовуватиме військові та будь-які інші методи допоки це можливо.

Якщо все ж таки розглядати варіант надання гарантій безпеки з боку визначеного кола держав за умови нейтрального статусу України, то шанси на повноцінне втілення його в життя малоймовірні. По-перше, у поточних умовах усі потенційні гаранти безпеки не готові надати такі «жорсткі» гарантії, яких потребує Київ, насамперед через їхнє небажання втручатися в прямий конфлікт із росією та дублювати домовленості НАТО щодо третьої держави. По-друге,  з високою вірогідністю пропозиція відмови від євроатлантичного курсу заради нейтралітету зустріне суттєвий опір всередині українського суспільства, значна частина якого все одно підтримує вступ до НАТО.

По-третє, для України неможливо «скопіювати» будь-яку готову модель нейтралітету інших європейський нейтральних держав через різницю у розмірах та геополітичних положеннях, суспільні настрої, особливості внутрішньої політики. Зрештою, варто враховувати схиблену фіксацію кремля на Україні, для якого наша держава є екзистенційним противником, «колишньою колонією». Метою агресивних дій москви є не стільки недопущення членства України в НАТО, скільки прагнення перетворити її у failed state – цілком залежну від росії в політичному та економічному плані країну. Хоча будемо відвертими, в ідеалі вона прагне знищити українську державність як таку. Малоймовірно, що росія погодиться на існування навіть нейтральної, успішної, демократичної, незалежної української держави біля своїх кордонів – російський уряд завжди намагатиметься знайти спосіб утримати Київ у своїй сфері впливу. Можливість повторної війни з росією буде існувати завжди, навіть за умови нейтральності України.

Детальніше про проблему: Зовнішня політика російської федерації: вірити не можна зрозуміти

Варіант надання Сполученими Штатами Києву статусу Основного союзника США поза НАТО є більш реалістичним, проте його отримання також сильно залежить від перебігу бойових дій, а також готовності американського та українського урядів прямувати до такого рішення. Під час активної фази війни досягнення домовленостей такого рівня навряд чи є можливим. Проте допомога Україні від США може надаватися й надалі в інакших формах. Реалістичність гарантій безпеки з боку Європейського Союзу також є малою через вищезгадані причини та наявність великої кількості протиріч між державами-членами в цьому питанні.

Блокпост у Києві. Lynsey Addario/The New York Times

Ідеальним варіантом з погляду поточного зовнішньополітичного курсу України та її національних інтересів було б збереження євроатлантичного вектора зовнішньої політики з перспективою членства в НАТО, а також більша консолідація підтримки країн-членів Альянсу навколо України. Звісно, в умовах повномасштабної війни та протиріч всередині НАТО про приєднання неможливо говорити, однак отримати чіткішу перспективу членства та ще більш посилену підтримку союзників цілком реально. Ба більше, якщо умови будуть сприятливими, то кооперація нашої держави з Альянсом зростатиме ще більше, враховуючи теперішню історію співпраці, обсяги наданої нам військової допомоги, розвідданих та рівень політичної підтримки. Варто також пам’ятати і про те, що Україна загалом стає все більш корисним партнером для НАТО, враховуючи її бойовий досвід у ході війни з російською армією. Зрештою, у випадку приєднання до Альянсу, Київ зможе отримати все-таки більш надійні гарантії безпеки, реалістичність яких полягатиме хоча б у тому, що прямий напад рф на країну НАТО потенційно матиме значно більші ризики, ніж напад на будь-яку іншу країну.

Висновки

Теперішні ідеї щодо гарантій безпеки для України, на перший погляд, виглядають закономірними та необхідними для збереження суверенітету й територіальної цілісності України в умовах війни та після її закінчення. Незважаючи на це, вони мають велику кількість суперечностей, які роблять їхнє втілення малоймовірним. Нейтральний статус для України може бути лише вимушеною опцією, а його реалізація ускладненою через потребу трансформації зовнішньополітичного курсу держави. Навіть у випадку отримання Україною такого статусу, він може бути лише тимчасовим варіантом, оскільки взяття зобов’язань щодо гарантування нейтралітету Києва з боку інших країн, особливо з боку росії, яка зацікавлена в постійній дестабілізації України, є малоймовірним.

Найбільший вплив на формування контурів майбутньої безпекової моделі України матиме перебіг бойових дій. Підготовка до нової масштабної битви триває, а переговорні позиції залежатимуть від ситуації на фронті, міжнародної підтримки України та становища росії. Мир, однак не повинен досягатися будь-якою ціною, шляхом небачених поступок, адже  у довгостроковій перспективі вони матимуть лише негативний вплив. Збереження чинного зовнішньополітичного курсу, суверенітету та територіальної цілісності є основним національним пріоритетом.

Автор – Анатолій Черниш, експерт із міжнародної безпеки Аналітичного центру ADASTRA

Якщо ви довіряєте нашій роботі, ви можете підтримати центр донатом на Патреоні. Розвиваймо вітчизняну аналітику разом!