Негромадянство в Україні: бути чи не бути?

Від самого початку війни з росією в українському суспільстві лунали ідеї щодо повного розриву правового зв’язку з державою, відомого як «громадянство», для тих осіб, котрі сприяли ворогові у досягненні його цілей. Для тих же, хто не асоціював себе з українським суспільством або не прагнув інтегруватися в нього на належному рівні, пропонували «полегшений варіант» – лише обмеження прав та привілеїв, що випливають зі статусу громадянина, шляхом запровадження такої собі «демоверсії» останнього. За приклад зазвичай називали «негромадянство» – унікальний юридичний стан, характерний передовсім для права держав Балтії. Проте чи відповідає він демократичним стандартам та наскільки прийнятним є в сучасних українських умовах – розповідаємо в цьому матеріалі.

Від самого 2014 р. українські громадяни вражають весь світ мужністю та витривалістю в боротьбі з московським агресором. На жаль, численні власники паспортів із тризубами відкрито перейшли на бік ворога, виказуючи супротивницьку до всього українського позицію та прагнучи сприяти останньому у розповсюдженні окупації. Проблема виникає й із «простими мешканцями» окупованих територій, що знаходяться під впливом російських пропагандистських наративів і врешті починають сумніватися у власній ідентичності.

І хоча з формально-юридичної точки зору все видається доволі очевидним – лише перші порушують закон, щодо других не варто вживати жодних санкцій – перебування великої кількості людей, що жодним чином не асоціюють себе з українською державою, а часом і взагалі вороже ставляться до її засадничих принципів, далеко не сприяє монолітизації суспільства, а часом взагалі призводить до суперечностей із Конституцією України, зокрема ст. 11, де зазначено про «консолідацію та розвиток української нації».

Найчастіше як метод вирішення цієї проблеми пропонують так зване негромадянство. За загальним уявленням активних українців, це – майже чарівні норми права, що змушують пасивних співвітчизників врешті «повертатися до джерел»: вивчати мову та історію, переходити на українську у повсякденному спілкуванні та цінувати належність до національної спільноти.

Втім, чи дійсно все настільки просто? Для відповіді на це питання звернімося до законодавства.

Знайомтесь, негромадянин

Управління Верховного комісара з прав людини (УВКПЛ) ООН вважає негромадянами осіб, що не були визнані як такі, що мають ефективні зв'язки з країною, де знаходяться. УВКПЛ розрізняє численні групи негромадян, зокрема постійних жителів, мігрантів, переміщених осіб, шукачів притулку, жертв торгівлі людьми, іноземних студентів. Станом на 2006 р. відомство називало негромадянами приблизно 175 млн. осіб у всьому світі – 3% населення земної кулі.

З цього переліку нас цікавить передовсім перша категорія, до якої й відносять стереотипних балтійських «ватників». Інститут негромадянства у регоіні сприйняли національні правові системи Естонії та Латвії.

Обкладинка паспорта негромадянина Естонії. Stanislav Moshkov/Scanpix

У першій – особи, що не є громадянами чи іноземцями з дозволом на проживання, називаються офіційно «особами з невизначеним громадянством» (термін «негромадянин» є більш пейоративним). За естонським законодавством, прийнятим після відновлення незалежності 1992 р., автоматично отримували громадянство лише особи, що проживали в Естонії станом на 16 червня 1940 р. (дату окупації СРСР) та їхні прямі нащадки – для решти осіб було встановлено вимогу щодо натуралізації (проходження процедури здобуття громадянства).

Поступово ця норма лібералізувалася: до прикладу, було спрощено процедуру натуралізації для етнічних естонців (їм не треба складати іспити), а з 2016 р. всі новонароджені діти негромадян автоматично отримують громадянство. Іспити, що перевіряють знання основ законодавства та мови, також було спрощено, тож станом на 2021 р. в Естонії лишилося приблизно 67 тис. осіб з невизначеним громадянством, і ця цифра поступово падає.  

Негромадяни Естонії користуються усіма правами громадян – за певними суттєвими винятками, що обрані з урахуванням необхідності «підготовки» їх до рівня відповідальності громадян. Зокрема, особи з невизначеним громадянством не мають права обирати депутатів до парламенту (Рійгікогу) та бути туди обраними, а також виконувати обов’язки адвокатів, лоцманів, нотаріусів, поліцейських, прокурорів, ректорів, суддів, судових перекладачів, брати участь у приватизації держмайна тощо. Голосування на місцевих виборах допускається після 5-річного проживання на території. Крім того, користування безвізовим режимом в межах Шенгенської зони для негромадян обмежується 90 днями на 180-денний період, а в’їзд до окремих держав світу – приміром, ОАЕ чи ПАР – взагалі неможливий, бо вони не приймають відповідних документів.

Про негромадянство як фактор естонської політики: Естонія: битва лібералів і консерваторів у «космополітичному раю»

Латвія сприйняла дещо інший підхід до питання негромадянства. Офіційна повна назва таких не надто щасливих осіб там – «громадяни колишнього СРСР, що не мають громадянства Латвії або ж іншої держави». Профільний закон установив для відповідності цьому статусу такі вимоги: станом на 1 липня 1992 р. особа мала бути:

·       прописаною на території Латвії;

·       мати на території Латвії останнє зареєстроване місце проживання;

·       проживати не менш як 10 р. на території Латвії безперервно (встановлюється судом);

·       бути дитиною особи, що відповідає таким вимогам.

Права та свободи негромадян-«латвійців» є більш обмеженими, аніж у їхніх естонських «колег». Зокрема, їм заборонено голосувати на місцевих виборах, а більшість нешенгенських держав Європи (зокрема й Україна) вимагають від них візи при в’їзді. При цьому латвійське законодавство дозволяє подвійне громадянство з державами ЄС, НАТО, ЄАВТ, Австралією, Бразилією та Новою Зеландією. Для того, аби набути статус громадянина, претендентові необхідно, як і в Естонії, пройти спеціальний іспит, що включає оцінку володіння латвійською, знання основ конституційного законодавства й історії. Окремо особа має виконати державний гімн та підписати присягу вірності державі.

Міжнародна критика

Утім, практика негромадянства задовольняє далеко не всі інституції у сфері прав людини. Зокрема, Бюро демократичних інститутів та прав людини ОБСЄ наголошувало у своїх звітах по Латвії, що неможливість голосувати на виборах знижує демократичність результатів останніх. У цій оцінці до нього долучилися Рада Європи й Рада держав Балтійського моря, причому перша розвинула свою критику у подальших документах. Втім, голова спостережної місії ПАРЄ Ж. Дюр’є 2003 р. нейтрально відгукнулася про практику негромадянства, зауваживши, що «важлива наявність права вибору…якщо хтось не хоче ставати громадянином, то, певно, має на те вагомі причини».

У звіті Комісара Ради Європи з прав людини за 2007 рік щодо Латвії було зазначено, що «виключення негромадян з політичного життя не сприяє їхній суспільній інтеграції». «Продовження існування статусу негромадянина», який, за спостереженням Комісара, переважно мали представники меншин, вбачалося «глибоко проблематичним з точки зору досягнення належного рівня соціальної згуртованості».

Обкладинка паспорта негромадянина Латвії. Alliance/DPA

У відповідь на це уряд Латвії зазначив, що займається зміцненням усіх меншин, включаючи ті, які постраждали від русифікації – наприклад, українців та білорусів. За його твердженням, неурядові організації та всі члени суспільства можуть брати участь у виробленні політики щодо негромадян. «Влада Латвії не вважає, що надання права голосу на місцевому рівні негромадянам у Латвії посилить стимул до натуралізації; навпаки, набагато вірогідніше. Насправді, масштабний дослідницький проєкт під назвою “Вплив регіональних аспектів на вирішення питань громадянства”, проведений Радою з натуралізації, показав, що однією з основних перешкод для подання заяви на отримання громадянства Латвії є відсутність мотивації. Латвія вважає за краще мати багато громадян з повними правами, ніж багато негромадян з багатьма розрізненими правами, водночас визнаючи, що будь-які обмеження повинні мати вагоме обґрунтування та відповідати міжнародним стандартам. Крім того, немає міжнародних стандартів щодо голосування права негромадян».

Особливим є питання мовних іспитів. В той час як жоден орган не висловлював сумнівів щодо необхідності підтверджувати володіння державною мовою для службовців, окремі аспекти практичної перевірки цього піддавалися критиці: до прикладу, 1998 р. державна інспекція змусила здавати повторний іспит (при наявності в неї чинного сертифіката) кандидатку у депутати парламенту Інгріду Подколзіну, котра представляла про-негромадянську Партію національної згоди. Щобільше, для проведення іспиту інспектор прийшов до неї неочікувано у робочий час і при проведенні розмови ставив питання політичного характеру.

Рекомендуємо до прочитання: Російський слід у державах Балтії: як москва намагається контролювати балтійський регіон

Після відмови схвильованої Подколзіної писати власне висловлювання їй відмовили в балотуванні. ЄСПЛ визнав це порушенням права на вільні вибори, а вже з 2002 р. кандидатам на державні посади пропонують самостійно вказувати, на якому рівні вони володіють мовою. При цьому очевидно, що йдеться лише про мовні іспити для кандидатів на зайняття посад державної служби – але в жодному разі не на громадянство, оскільки володіння державною мовою є важливою та необхідною передумовою інтеграції у суспільство. 

Претензії щодо Естонії полягали, головним чином, у значному розмірі частки негромадян як у загальній кількості населення, так і у чисельності населення окремих регіонів. Приміром, станом на 2000 р. негромадяни становили 12,4% естонського населення; 43% населення міста Кохтла-Ярве та 34% населення міста Нарва – двох основних центрів проживання російської діаспори – були негромадянами. Міжнародні звіти 1-ї половини 2000-х рр. оцінювали частку таких осіб як надто високу, а іспити для отримання громадянства – занадто складними. З 2008 р., коли сусідня росія впровадила можливість вільного в’їзду за паспортами негромадян, кількість охочих здобути громадянство дещо знизилася, що підтверджує теорію про те, що більшість негромадян – ментально, економічно та соціально пов’язані з рф особи. 

Загалом можна відзначити, що практика негромадянства не вважається міжнародними та регіональними інституціями суттєвим порушенням прав людини. Претензії висловлюються лише до окремих практичних аспектів набуття громадянства та дій окремих адміністративних працівників «на місцях».

Словенський кейс

Утім, є на мапі Європи й держава, де до негромадян ставляться максимально суворо, а відповідна практика майже одностайно засуджується міжнародними оглядачами. Мова йде про…Словенію: у маленькій адріатичній республіці в наші часи нараховується кілька тисяч мешканців (найімовірніше близько 3-5 тис.), яким права негромадян країн Балтії можуть видатися мало не мрією. Їх називають «стертими».

1992 р., коли Словенія здобула незалежність від Югославії, приблизно 200 тис. громадянам інших республік федерації чи іноземцям було запропоновано або здобути громадянство шляхом подання заяви, або зареєструватися на постійне місце проживання. Ті, хто не обрав жодного варіанту або кому це було заборонено (в тому числі офіцери армії Югославії, які воювали проти Словенії у Війні за незалежність), були просто викреслені з реєстрів мешканців – близько 25,7 тис. осіб, тобто 1,3% населення держави.

Вони перетворилися у таких собі «юридичних примар»: склалася парадоксальна ситуація, коли люди існували де-факто, але не де-юре, оскільки були «стерті» законом. Більшість покинули державу, переважно на користь Сербії, оскільки не могли реалізувати більшості звичних прав – на працю, соцзабезпечення, ба навіть освіту, позаяк юридично ці особи перестали існувати.

«Стерті» Словенії проводять акцію перед будівлею ЄСПЛ у Страсбурзі. Borut Krajnc

Конституційний суд Словенії неодноразово виносив рішення, якими намагався переглянути статус «стертих» (в тому числі констатував невідповідність такого явища міжнародному праву). При цьому виконання їхнє було дуже умовним і наштовхувалося головно на відсутність закону, що визначив би їхнє становище у сучасній державі – як можна зрозуміти, з огляду на брак політичної волі парламенту. Зокрема, правіша Демократична партія колишнього прем’єр-міністра Янеза Янші пропонувала розглядати кожен випадок «стертих» окремо, а ліві сили закликали «просто» роздати громадянство чи посвідки на проживання.

За відсутності чіткої правової бази, яка б регулювала виконання рішень Конституційного суду Словенії, Міністерство внутрішніх справ у 2004 р. почало видавати окремі письмові рішення, в яких зазначено, що особи, яких це стосується, постійно проживають у державі, причому ці рішення мали зворотну в часі силу. Однак доволі швидко така практика припинилася, а тим, чиї права було зачеплено, інших методів захисту так і не надали. Врешті, ЄСПЛ 2012 р. визнав існування «стертих» порушенням Конвенції про захист прав людини та основних свобод. А 2019 р. про життя «стертих» навіть було знято однойменний фільм. Словенська держава частково його профінансувала, що спричинило негативну реакцію міністра внутрішніх справ Алеша Гойза.

Більше про внутрішню політику держави: Популіст на чолі Ради ЄС: чи варто боятися головування Словенії в Євросоюзі

Питання «стертих», що були позбавлені майна, освіти, медичної допомоги та навіть дітей (оскільки батьки були «юридично мертві», дітей вилучали з родин та віддавали на всиновлення), вже доволі давно непокоїть міжнародні інституції.

2005 р. Amnesty International скерувала Комітету ООН з економічних, соціальних та культурних прав звіт, у якому описала з усіма подробицями, до яких кричущих порушень відповідного Пакту призводить наявність статусу «стертого» в особи.

Незаконне «стирання» у 1992 р. тисяч людей із реєстру постійних мешканців Словенії має постійні негативні наслідки для забезпечення прав та основних свобод відповідних осіб. Тисячі досі не мають законодавчо врегульованого статусу. Навіть багато з тих, хто був «стертий» у 1992 р. і  згодом спромігся врегулювати свій статус (оскільки отримав словенське громадянство або дозвіл на постійне проживання), досі страждає від наслідків свого «стирання» і не отримав повного відшкодування.

Міжнародні інституції закликають офіційну Любляну надати фінансову компенсацію всім особам, які постраждали від «стирання» за будь-яку фізичну та психічну шкоду, спричинену ним; втрату можливостей, включаючи освіту; втрата заробітку, включаючи упущений заробіток та втрату або зменшення пенсійних виплат і витрати на юридичну чи експертну допомогу, ліки та медичні, психологічні та соціальні послуги.

Негромадянство по-українськи

З наведеного вище постає два цілком логічних питання: «Який інститут негромадянства був би кращим для України?» та «Коли було б доцільно його впровадити?» Спершу – відповідь на друге питання. Вона буде простою та очевидною: «У 1991 році». Так просто.

З погляду років і міжнародної практики нині очевидним є те, що шанс захистити національну ідентичність від вороже налаштованих «чужинців» Українська Держава мала саме тоді, у доленосні дні розриву з агонізуючою червоною імперією. Тепер же ця прихована чи відкрита українофобська «полова», що її так необачно посіяли в родючий чорнозем вчорашні комуністи, дала свої гібридні паростки, котрі цей самий чорнозем збіднюють на втіху російського ворога.

Варто знати: Трансформація системи міжнародної безпеки і подальша роль України

Цілком очевидно, що наявність великої кількості людей, прихильних СРСР етнічно (як простору панування російської нації, що її вони репрезентували) або ідеологічно-кар’єрно (керівники Комуністичної партії, старший офіцерський склад Збройних сил), що «перефарбувалися», просто набувши громадянство автоматично, стала перешкодою для провадження реально проукраїнської внутрішньої політики, а у міжнародному розумінні – стала запорукою тісних стосунків з москвою. Однак цьому сприяло інше важливе упущення – Союз не було проголошено окупантом, тож представники колоніальної, по суті, владної вертикалі здобули шанс спокійно легалізуватися, лиш дещо українізувавши політичні гасла. Згадаймо хоча б перші склади Верховної Ради, у яких більшість становила орієнтована на голоси таких «радянських людей» Компартія.

Палаючий паспорт громадянина росії біля будівлі російського генерального консульства в Одесі під час акції вшанування пам’яті вбитих окупантами жителів Маріуполя, 25 січня 2015 р. УНІАН

Тепер же провести «санітарну обробку» не дадуть міжнародні стандарти захисту прав людини й Конституція України, у ст. 22 котрої ясно вказано: «При прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод». Отож, намагання відмовити особам, що вже носять горде звання громадян України, у здійсненні якихось прав та свобод – особливо що стосується виборчого права – або узалежнити це право від якихось гіпотетичних «іспитів на знання мови та історії» буде явним порушенням як Основного Закону, так і міжнародного права прав людини.

Разом з тим, існує категорія осіб, до яких цей стандарт очікувано не можна буде застосувати – ті, хто добровільно (не примусово) відмовилися від українського громадянства та отримали паспорти рф або терористичних «народних республік» з рук окупаційних адміністрацій. Очевидно, що самостійний і свідомий розрив правового зв’язку з Україною знімає всі питання щодо усвідомленості вибору. Стверджувати зворотнє було б абсолютно нелогічним і може навіть розцінюватися як порушення права таких осіб на вибір громадянства. Сказати, що Українська Держава «нічого не винна» таким ексгромадянам, – не перебільшення й не вульгаризація.

Читайте також: Як цивілізований світ «скасовує» росію за її війну в Україні?

Отож, визначившись із тим, що «негромадяни» можуть бути лише майбутні, перспективні, спробуємо дати відповідь на питання, як має виглядати такий інститут.

По-перше, обсяг обмежуваних прав має бути максимально сумісним із основними правами людини, зокрема, переліченими у Загальній декларації прав людини, Міжнародному пакті про громадянські та політичні права, Міжнародному пакті про економічні, соціальні та культурні права та Конвенції про європейські конвенції про громадянські та політичні права. Зокрема не підлягають у жодному разі обмеженню права, пов’язані з життям та здоров’ям, тілесною недоторканістю й анонімністю, а також отриманням соціальних послуг та все, що пов’язане з названим. Не можуть також надаватися соціальні послуги якості, нижчої від тієї, на які мають право громадяни. 

У сухому залишку допускається, певне, лише обмеження активного й пасивного виборчих прав – власне, вирішення долі країни потребує певної національно-політичної зрілості, досягти якої можна проявом свідомої та активної громадянської позиції. Демократичність такої норми буде відносно терпимою, оскільки не йтиметься про позбавлення виборчого права тих, хто вже є громадянами, а певний «перехідний період» для «неофітів», протягом якого вони не мають право ставити відмітки в бюлетенях або висуватися самостійно, не порушить стандартів розумності та доцільності. Решта прав обмежуватися не можуть – у тому числі служба у Збройних Силах, але, очевидно, у випадку, коли професійні обов’язки не включатимуть використання зброї. Привабливий на перший погляд розподіл виконання наказів за національністю (за якого, умовно кажучи, негромадяни російського походження не стрілятимуть у росіян) на практиці буде зреалізувати досить сутужно, тож порушення права на проходження служби тут не буде.

Разом з тим лишається відкритим питання стосовно того, хто, власне, міг би претендувати на такий статус: якщо проросійські громадяни окупованих територій добровільно відмовляються від зв’язку з Україною, а решту осіб позбавити цього статусу «просто» за умовну «непатріотичність» неможливо й незаконно, то на кого ж, власне, може бути спрямований статус негромадянина?

Впроваджувати його як «проміжну ланку» між іноземством та повноцінним громадянством було б не надто резонною ідеєю (особливо чітко випливає це з формулювання, що вживається на позначення статусу англійською – alien («чужинець»)) – тим більше, що нормативно-правові акти України містять чіткі та конкретні положення щодо прав і привілеїв іноземців-резидентів за українським законодавством. Ідея зробити статус негромадян «фільтром» для всіх осіб, котрі бодай колись мешкали на окупованих територіях, абсурдна й нагадує сталінську політику щодо громадян СРСР, котрі проживали під час війни з гітлерівською Німеччиною під окупацією або ж були депортовані – її варто виключити одразу як таку, що кричуще порушує права людини й нехтує особливостями індивідуальної ситуації кожної окремої особи.

Відтак можна зробити висновок, що статус негромадянина втрачає свою актуальність: методом «фільтрування» він стати вже не зможе, а щодо «невірних» громадян найкращим рішенням вже є сама втрата громадянства (згідно ст. 19 відповідного Закону, прийнявши добровільно російські паспорти, вони втратили українські, що має бути посвідчено указом Президента).

У будь-якому разі, розробка нормативно-правових актів у цьому відношенні повинна здійснюватися в консультації з представництвами провідних міжнародних організацій в Україні, а також вітчизняними й закордонними НУО та правозахисниками.

Однак реальною запорукою зміцнення нашої нації зможе стати лише правове законодавство щодо статусу чинних громадян України, що зможе дати гідні й адекватні відповіді на погано врегульовані чи нерозв’язані питання типу подвійного громадянства чи іспитів для здобуття заповітної картки. Саме тоді звання громадянина можна буде з повною впевненістю назвати почесним.

Автор – Богдан Мироненко, експерт із Центральної Європи та Балкан Аналітичного центру ADASTRА

Якщо наші матеріали приносять вам користь, підтримайте роботу центру на Patreon. Так ви допомагаєте нам стати кращими!