Розбір польотів: переваги та недоліки нового законопроєкту про медіа

27 грудня 2019 року у Верховній Раді зареєстрували проєкт закону «Про медіа» №2693. Головним із його підготовки став Комітет з питань гуманітарної та інформаційної політики. На сайті парламенту зазначено, що документ має на меті на масштабну реформу регуляції та правовідносин в українському медіапросторі. Однак ще з моменту реєстрації він став своєрідним яблуком розбрату між представниками ЗМІ та урядом. Його критикували через загрозу свободі слова та можливість використання як нового інструменту цензури. Національна спілка журналістів навіть звернулася до Верховної Ради із проханням відхилити цей законопроєкт. Однак, як ми знаємо, у кожної медалі є дві сторони. Давайте розглянемо кожну з них і, спершу, відповімо на питання: які позитивні зміни може принести запропонований законопроєкт?

1.    Оновлення старого законодавства. Безперечно, регулювання медіасфери є нагальною проблемою для України. Якщо звернутися до нашого законодавства, то можна побачити, що більшості законів, в межах яких функціонують вітчизняні ЗМІ, уже більше 20 років. Наприклад, Закон України «Про друковані засоби масової інформації» датується 1993 роком, а Закон України «Про інформаційні агентства» – 1995. Старе законодавство вже не відповідає сучасному технологічному й економічному розвитку. Унаслідок цього з’являються «мертві норми», тобто такі, що існують, але не реалізуються в конкретних правовідносинах. Також існує проблема ставлення різних правових режимів до різних медіа, через що порушується принцип технологічної нейтральності. За цим принципом передбачається невтручання органів, що здійснюють державне регулювання у сфері електронних довірчих послуг, у процес розроблення програмно-технічних комплексів, засобів електронного підпису чи печатки та інструментів криптографічного захисту інформації, який не перешкоджатиме досягненню функціональної сумісності між ними. Тобто зараз Кабінет Міністрів, Мінцифри, Державна служба спеціального зв’язку та захисту інформації України,  а також Національний банк можуть втручатися в розроблення вищезазначених комплексів і засобів через проблему того, що для різних медіа в Україні діє різне правове регулювання.

2.    Адаптація законодавства України до законодавства ЄС. Ще одним великим плюсом даного законопроєкту є те, що він розроблений із метою імплементації директиви Євросоюзу про аудіовізуальні медіапослуги. Це є одним із завдань України відповідно до Плану заходів із виконання Угоди про асоціацію між Україною та Європейським Союзом. Ці зміни мали відбутися до 1 вересня 2019 року, але жоден попередній законопроєкт про аудіовізуальні медіа Верховна Рада не розглянула. Тому наближення українського законодавства до правового поля ЄС є дійсно важливим завданням на шляху нашої євроінтеграції.

Ілюстрація хаотичності сучасного інтернет простору. Lincoln Agnew/TIME

3.    Обмеження, пов’язані з гібридною війною проти України. У законопроєкті 2693 з’являється спроба ввести в законодавство питання, що стосуються обмежень, пов’язаних зі збройною агресією. Розділ IX містить список таких обмежень щодо змісту інформації, ретрансляції медіа держави-агресора, структури власності та фінансування ЗМІ, а також видачу тимчасових дозволів на мовлення на територіях з особливим режимом мовлення та інші обмеження щодо діяльності суб’єктів медіасфери під час збройної агресії. Крім того, у законопроєкті йдеться про те, що до європейського та національного продукту не може відноситися програма або фільм, якщо щонайменше один виробник, продюсер чи особа, коштом якої здійснено фінансування виробництва, є громадянином держави-агресора (держави-окупанта) або юридичною особою, у якій власником, контролером чи бенефіціаром на будь-якому рівні ланцюга володіння корпоративними правами є особа, яка є громадянином або резидентом держави-агресора, чи юридична особа, зареєстрована в такій державі або з місцезнаходженням у такій державі.

Читайте також: Супермаркет пропаганди: Російська Федерація (частина перша)

Чому цей розділ можна вважати позитивною стороною законопроєкту? Один із фронтів війни, розв’язаної РФ, є інформаційним. Задля забезпечення інформаційної безпеки уряд приймав низку законів починаючи з 2014 року. Так, у 2015 році Україна ухвалила Закон «Про внесення змін до деяких законів України щодо захисту інформаційного телерадіопростору України». Він обмежує поширення даних за участі осіб, які створюють загрозу національній безпеці, а також інформації створеної в Росії, що містить популяризацію або пропаганду органів держави-агресора та їхніх окремих дій, що виправдовують або визнають правомірною окупацію території України. Розділ IX законопроєкту «Про медіа» намагається систематизувати вже наявні обмеження та вдосконалити окремі норми, пов'язані із захистом інформаційного простору України. Тобто цей розділ є своєрідною спробою вирішити всі питання у сфері регулювання медіа, що пов’язані з гібридною війною проти України.

4.    «Онлайн-медіа», мовні квоти й більш прозора Нацрада. Серед плюсів ще можна відзначити першу спробу регулювання онлайн-медіа, бо, у той час як інтернет випереджає телебачення, поняття «інтернет-медіа» чи «онлайн-медіа» відсутні в чинному законодавстві. Також проєкт закону залишає квоти на український продукт та мову. З хорошого можна виділити й те, що за законопроєктом члени Нацради мають призначатися за більш прозорою процедурою, бо для цього запроваджується конкурсна комісія.

Детальніше про проблему: Регулювання соцмереж: інформаційна гігієна чи цензура?

5.    Статус журналістів. Позитивом є також той факт, що нарешті уточнено статус журналістів. Відповідно до Розділу X «статус журналіста підтверджується документом, виданим суб’єктом у сфері медіа, професійною чи творчою спілкою журналістів. Документ, який підтверджує статус журналіста має містити найменування та вид медіа, його ідентифікатор у Реєстрі суб’єктів у сфері медіа, фото, прізвище, ім’я та по-батькові журналіста, номер документу, дату видачі і строк його дії, підпис особи, яка видала документ». Це має унеможливити випадки, коли політик проголошує себе журналістом та від таких подій, як призначення у 2019 році «спеціальним кореспондентом» Андрія Портнова. Позитивним моментом стало й те, що в законопроєкті не передбачено ліцензування чи зайвих обмежень під час реєстрації онлайн-медіа. Також важливо, що прописано те, що сайти неможливо блокувати без рішення суду.

Попри всі позитивні елементи цього документу, саме його негативні сторони роблять майбутній Закон «Про медіа» таким суперечливим. Деякі з них є поширеним явищем для багатьох законопроєктів, інші є специфічними для медіагалузі.

1.    Застарілий підхід. Робота над законопроєктом ведеться приблизно 8 років (тобто з 2012 року), і, на жаль, він уже встиг «постаріти» за цей час. Креативна індустрія значно еволюціонувала за останні 10 років, чого не було належним чином враховано в документі. У 2020 році Інтернет є основним майданчиком для ЗМІ, однак у законопроєкті основний акцент зроблено на регуляції телеринку. Унаслідок цього коректній регуляції інтернет-медіа приділено надто мало уваги. Навіть стиль написання та структурування закону є радше архаїчним, аніж актуальним для нашого часу, через що його важче аналізувати. Законопроєкт «Про медіа» є одним із доказів наявності важливої проблеми більшості українських законів – вони не випереджають світові тенденції та не створюються на довгострокову перспективу. Українські закони уповільнено рухаються позаду трендів, що були актуальними кілька років тому.

2.    Розмиті формулювання та твердження. Якщо в деяких частинах акту визначення та роз’яснення є надто детальними (наприклад, визначення «масової інформації»), то загалом весь Законопроєкт 2693 не є чітким, структурованим та зрозумілим. Як наслідок, зберігається загроза цензури ЗМІ завдяки тлумаченню та маніпулюванню розмитими формулюваннями. Наприклад, це стосується поняття «онлайн-медіа» в законопроєкті та питання їхньої регуляції, а також відсутності чітких критеріїв, за якими в матеріалах визначають інформаційну безпеку. Стаття перша визначає «онлайн-медіа» як «медіа, що регулярно поширює інформацію в текстовій, аудіо, візуальній чи іншій формі в електронному (цифровому) вигляді за допомогою мережі Інтернет на власному вебсайті або власній сторінці на платформі спільного доступу до інформації, крім медіа, які віднесені цим Законом до аудіовізуальних медіа».

Дізнавайтеся більше: Чому зміни в Section 230 можуть стати початком нової епохи інтернету?

На перший погляд, це визначення здається детальним та продуманим, однак, воно є надто загальним – не окреслено, поширення якої саме інформації підлягає модерації згідно з законом (під це визначення можуть підпадати як великі інформаційні портали, так і малі блоги про власні хобі або лайфстайл, оскільки вони теж поширюють інформацію за допомогою «мережі Інтернет»). Стаття 16 визначає, що під дію закону підпадають лише ті онлайн-медіа, що мають власну редакційну політику, однак знову немає уточнення щодо того, який вид інформації регулює закон. У сучасних реаліях нашої держави, це – потенційне поле для маніпуляцій та обмежень з боку регулятора. Для того, щоб уникнути цього, варто детальніше класифікувати те, поширення якої інформації підлягає регуляції згідно з законом. Крім того, якщо відповідальність за контент покладається на власників Інтернет-платформ (не провайдерів), це також має бути детально прописано в законопроєкті.

Протест у підтримку свободи слова в Зімбабве. Reuters

3.    Ігнорування теперішньої ситуації та успішного закордонного досвіду. Дія документу проєктується на ймовірні ідеальні умови та ймовірне ідеальне медіасередовище, не враховуючи проблем діяльності сучасних українських ЗМІ та політичних труднощів нашої держави. У цьому контексті варто згадати про оновлену процедуру відбору членів Національної ради з питань телебачення та радіомовлення (далі – Нацрада). У законопроєкті концепція її функціювання та переформатування збігається з моделями, що діють у двох державах – США та Франції. У цих країнах членів медіарегулятора також призначає або лише президент, або президент разом з урядом чи парламентом. Процедура проведення відбору в Україні схожа на відбір до НАЗК та створена в межах чинного законодавства. Утім, незначним ризиком залишається положення про те, що конкурсну комісію для проведення відбору членів Нацради за квотою президента утворює сам президент, а організацією конкурсу займається Офіс Президента (стаття 77, пункт 1).

Читайте також: Медіаринок США – невидиме поле битви всередині держави

Як наслідок, ця теза потенційно може мотивувати подальше створення конкурсних комітетів із врахуванням персональних інтересів президента та окремих посадових осіб Офісу Президента. Варто врахувати, що якщо цей механізм не було використано раніше, то немає гарантії того, що він не може бути використаним у майбутньому. Зрозуміло, що ідея імплементації іноземного досвіду є цілком адекватною, однак усе залежить від того, чи використовуються справді вдалі приклади. Згідно зі Світовим рейтингом свободи преси станом на 2020 рік США посідають 45 місце, а Франція – 34 місце. Серед критеріїв розподілу місць у рейтингу зокрема є як незалежність ЗМІ держави від політичного, економічного та інших видів зовнішнього впливу, так і дія законодавства, що регулює діяльність медіа. Так, це краще за поточне 96-те місце України, але, якщо це можливо, чому б не використати досвід та методики тих країн, що є лідерами в рейтингу?

У Норвегії (1 місце рейтингу) регулятором є Норвезький медіаорган (the Norwegian Media Authority), що входить до структури Міністерства культури країни та імплементує рішення уряду та парламенту країни, що стосуються регуляції медіа (тобто, фактично регуляцією медіа займаються парламент та уряд). У Швеції (4 місце рейтингу) питанням регуляції медіа займається безпосередньо уряд, а в Португалії (10 місце рейтингу) членів ради-регулятора обирає лише парламент. Так, ці країни мають інакший політичний устрій, аніж в Україні, однак це – приклади моделей, які б навіть попри це були кращою альтернативою обраній моделі та допомогли уникнути будь-яких можливих ризиків. У форматі, описаному в законі, функціювання Нацради може не допомогти досягти вищого ступеня свободи слова в державі, а, навпаки, навіть зашкодити теперішньому становищу справ.

4.    Відсутність плюралізму. У законі чільне місце та перевага надається великим телевізійним мережам. На це вказує те, що до доопрацювання закону цього року було долучено лише представників українських та іноземних медіахолдингів. Зрозуміло, що їхня думка також має бути врахованою, однак у балансі разом із представниками онлайн-ЗМІ та інших медіа. Творці законопроєкту скаржаться на те, що онлайн-медіа не можуть спільно надати зауваження для нього, через що до процесу доопрацювання їхніх представників долучено не було. Однак, варто враховувати велику кількість інтернет-ЗМІ та певні спроби консолідації спільноти щодо проблем Закону «Про медіа» (наприклад, спільні звернення та петиції), що мали бути приводом для їхнього приєднання до роботи над доопрацюванням законопроєкту. Утім, відчувається, що інтереси саме цієї галузі захищені законом менше в порівнянні з іншими, та й велика частина зауважень, висловлених раніше, була проігнорована. Як висновок, Закону необхідний кращий баланс та краща репрезентація всіх сучасних видів ЗМІ.

Вам може бути цікаво: Цензура китайського інтернету: як це працює?

5.    Надмірна масштабність. Галузь медіа є дуже обширною й охопити всі її нюанси та тонкощі в одному законопроєкті, який регулюватиме цю галузь, дуже важко. Через це він може виявитися абсолютно неефективним. Було б доречніше розбити цей законопроєкт на кілька інших, присвячених регуляції в різних видах ЗМІ (наприклад, «Закон про онлайн-медіа», «Закон про телевізійний ринок» тощо). При умові синхронної та ретельнішої роботи над ними ці закони було б легше створити та імплементувати. Крім того, у такому форматі простіше враховувати окремі побажання. Однак зараз ми маємо законопроєкт на 180+ сторінок, що може заплутати не лише юристів, журналістів та інших осіб, безпосередньо пов’язаних із медіа.

Висновки

Законопроєкт «Про медіа» – неоднозначна річ. З одного боку, він потрібний законодавству, адже порушує багато важливих тем для нашого медіапростору. Утім, очевидно, що ця робота не є прикладом ідеального законотворчого процесу. У цьому документі є прояви основних «хвороб» законодавства нашої держави: застарілість, неактуальність, неясність та непотрібна масштабність. У спробі охопити все творці законопроєкту не врахували низку суперечливих деталей та контекст, у якому живе держава. Як наслідок, попри всі очевидні переваги цього акту, у ньому є низка прогалин, що ускладнюють процес діяльності медіа.

Для того, щоб зберегти ту хитку свободу слова, яка є зараз в Україні, необхідно зробити закон аполітичним та перетворити його в інструмент регуляції ринку – переписати в зрозумілішому стилі, уточнити низку формулювань та концепцій, що описані в законі, краще продумати спосіб упровадження закордонного досвіду та врахувати думку онлайн-медіа. Ще простіше було б розділити закон на кілька менших законопроєктів, які стосуються конкретних галузей українського медіаринку. Таким чином ми можемо хоча б виграти більше часу та обдумати майбутній закон ретельніше.

Це повна версія колонки для «НВ.Бизнес» від 1 лютого 2021 року. Скорочений текст ви можете переглянути ТУТ.

Автори – Анастасія Гаценко та Артур Колдомасов, експерти з інформаційної безпеки та міжнародної інформації Аналітичного центру ADASTRA