Євроінтеграційний супутник України: успіхи й загрози для Молдови на європейському шляху
23 червня Молдова разом з Україною отримала статус кандидата на вступ до Європейського Союзу, що без перебільшення стало історичною подією як для Києва, так і для Кишинева. Але якщо наше домашнє завдання для переходу на наступний рівень у відносинах з ЄС є цілком зрозумілим й уже наміченим до виконання, то порядок денний сусіда залишається територією загадок та застережень. Адже попри те, що президентство Маї Санду є насправді непересічним шансом для молдовської євроінтеграції, історичні виклики, які країна продовжує переживати просто зараз, дають не так багато підстав для оптимізму.
Тож ми вирішили розібратися, як молдовський маятник рухався до набуття статусу кандидата і чому цей шлях був не завжди стабільним. Яке домашнє завдання Кишинів має виконати для початку переговорів про вступ та що може стати на заваді цим планам? І зрештою, чи вплине успіх або ж провал молдован на євроінтеграцію України? Відповіді на ці та інші запитання – далі.
Слизька євроінтеграційна стежка
Молдовський шлях євроінтеграції є малозрозумілим для українців від самого початку. До прикладу, цікавим є той факт, що стратегічний курс на інтеграцію до ЄС на початку 2000-х оголосили саме комуністи, котрі прийшли до влади, використовуючи проросійські лозунги. І хоча їхня євроінтеграція не виключала збереження тісних контактів із росією та членства Молдови в СНД, саме за їхнього правління країна активізувала діалог із Брюсселем, приєдналася до Європейської політики сусідства, підписала План дій ЄС‑Молдова та відкрила власну місію при ЄС.
Наступна партія при владі, Демократична, вважалася найбільш єврооптимістичною в молдовському політикумі й відповідно продовжила європейський рух, який найбільшої інтенсивності набув у 2010-2014 рр. За цей час було підписано Угоду про асоціацію між Європейським Союзом і Молдовою, а також досягнуто домовленостей щодо приєднання країни до Поглибленої і всеохопної зони вільної торгівлі. Утім, усі здобутки перекреслив найбільший в історії країни корупційний скандал щодо крадіжки 1 мільярда доларів із державної банківської системи.
Фінансові махінації не просто обурили громадян та змусили їх вийти на масові антиурядові протести, але й підірвали їхню довіру до євроінтеграції, уособленням якої були керівний ліберально-демократичний Альянс за євроінтеграцію, прем’єр Влад Філат і найвпливовіший олігарх та екслідер Демократичної партії Влад Плахотнюк. Так, якщо у 2012 році підтримка євроінтеграційного курсу Молдови сягала 55%, а кількість критиків зближення з ЄС становила 30%, то у 2016-му чисельність прихильників та противників була вже рівною і становила близько 38%.
Антиурядові протести у Кишиневі, спричинені справою про «крадіжку 1 мільярда» у 2015 році. V. Korchmar/Reuters
На хвилі євроскептицизму в грудні 2016 року п’ятим президентом Молдови було обрано проросійського кандидата від соціалістів Ігоря Додона, країна увійшла в затяжний період політичної кризи. Один конфлікт змінювався іншим, коаліції набували досить дивних форм (наприклад, об’єднання проросійських соціалістів та проєвропейського блоку ACUM), а правила гри на політичному полі найкраще описувала гобсівська «війна всіх проти всіх». Ми не зупинятимемося на розборі політичної кризи Молдови того часу, оскільки детально описували ті перепетії в статті Між Сходом і Заходом: зовнішньополітичні орієнтири Республіки Молдова.
Тож у 2020 р. перемогу Маї Санду на президентських виборах європейська спільнота зустріла з неприхованим оптимізмом. Це була не просто перемога проєвропейської кандидатки від партії «Дія та солідарність» над тодішнім проросійським главою держави. Ті вибори ознаменували повернення довіри громадян Молдови до національних проєвропейських політичних сил. Варто, однак, зауважити, що головною претензією до Додона була не його проросійськість, а нездатність побороти корупцію та звинувачення у співпраці з Плахотнюком. Санду, натомість, розглядали як кандидатку з незаплямованою репутацією.
Утім, так чи інакше, перемогти на президентських виборах виявилося найлегшим завданням для нової президентки, адже після інавгурації вона очолила країну, котра переживала все ту ж політичну кризу. Обійнявши посаду глави держави, Мая Санду мала розв’язати проблему доступними їй інструментами, серед яких – відставка парламенту на підставі нездатності сформувати уряд і дострокові вибори. У результаті свідомого висування неприйнятних для депутатів-соціалістів кандидатур на посаду прем’єра та міністрів, президентка у квітні 2021 змогла розпустити парламент та оголосити про дострокові вибори. За результатами позачергових парламентських виборів у липні 2021 року партія Санду «Дія і солідарність» здобула впевнену перемогу, набравши понад 50% голосів.
Результати президентських виборів 2020 р. (ліворуч) та парламентських виборів 2021 р. Жовтий колір – більшість виборців за Санду та PAS, червоний – Додона й соціалістів. Faustino Sojo/Wikimedia
Отже, для президентки склалася доволі вигідна ситуація на політичному ландшафті. Санду мала достатньо високий рівень довіри серед населення – 57% за результатами виборів у листопаді 2020 року та 56% за результатами опитування в червні 2021 року. Ба більше, її партія, «Дія і солідарність», сформувала першу в історії незалежності Молдови проєвропейську монобільшість у парламенті (раніше вже існувала проєвропейська більшість, але лише у вигляді нестійкої коаліції трьох партій). Ці події поставили крапку в тривалій політичній кризі, котра нависала над країною з часів Додона. Крім того, монобільшість у парламенті та високий рівень довіри громадян до Санду давали мандат на проведення необхідних євроінтеграційних перетворень.
Тож як щодо реформ?
Водночас із коливаннями політичного маятника від проєвропейських сил до проросійських, у країні, хоч і дуже повільно, але тривав процес імплементації перетворень. І в цьому процесі ми можемо знайти маловідомі цікаві факти.
Чи знали ви, що Молдова упродовж тривалого часу вважалася беззаперечним лідером у темпах впровадження реформ серед країн Східного партнерства? Відразу обмовлюся, не всі аналітики так вважали, і не у всіх сферах Молдова була найбільш успішною. Утім, якщо не занурюватися в деталі, маємо цікаву картину. Йдеться про European Integration Index for Eastern Partnership Countries, котрий видається з 2011 року та зараз є більш відомим як Eastern Partnership Index (з 2017 року). Авторами цього індексу є експерти Форуму громадянського суспільства Східного партнерства. Саме ж дослідження не є офіційною оцінкою Брюсселя (хоча воно фінансується Єврокомісією, а єврочиновники час від часу посилаються на документ). Отже, згідно з ним Молдова була беззаперечним лідером євроінтеграції в період 2011-2017 рр. У 2017 та у 2018-19 рр. Кишинів сповільнився в реформах та опустився на третю та другу сходинку рейтингу відповідно, але вже в останньому виданні 2020-21 рр. Молдова розділила разом з Україною перше місце.
Україна та Молдова – лідери у зближенні з ЄС та імплементації євроінтеграційних реформ. Eastern Partnership Index 2020-21
Цікавим також є те, що згідно з останнім звітом Кишинів є лідером у таких сферах: створення рівних можливостей та недискримінація; екологія; свобода, безпека та справедливість; енергетика (мається на увазі передусім прийняття третього енергопакету ЄС). Утім, якщо відійти від рейтингових списків та поглянути безпосередньо на аналіз прогресу успішності реформ, то виявляється, що першість Молдови забезпечується завдяки провалам інших країн, а Кишинів є лише найкращим із найгірших.
Якщо порівнювати Молдову не в регіональному, а часовому розрізі, то гідними уваги є дослідження Центру європейських політичних досліджень (CEPS), експерти котрого проаналізували євроінтеграційні реформи Молдови у 2016, 2018 та 2021 роках. Відтак зазначається, що за цей час Кишинів мав беззаперечний успіх у сфері імплементації технічних норм і стандартів ЄС, у реформі освіти, у забезпеченні гендерної рівності та участі суспільства в самоврядуванні. Крім того, значного прогресу було досягнуто в збільшенні частки експорту до ЄС (з 41% у 2005 р., до 66% у 2019 р.). Водночас, майже без жодних позитивних змін залишилися такі сфери: боротьба з корупцією, забезпечення верховенства права, макроекономічна політика та низка інших критичних напрямів.
Читайте також: Перегони за кандидатство: як Україна долала вето європейських країн і що буде далі?
Офіційна ж оцінка молдовських реформ із боку Брюсселя надається щорічно у Звіті Єврокомісії щодо імплементації Угоди про асоціацію. Відтак, якщо порівняти звіти за 2017 та 2021 роки, можна побачити, що ЄС вказує на прогрес у таких сферах:
· запобігання насильству проти жінок і домашньому насильству (завдяки ратифікації Стамбульської конвенції);
· розширення можливостей для розвитку суспільства та його участі у формуванні публічної політики;
· імплементація найкращих міжнародних практик у сфері публічних закупівель (в першу чергу створення онлайн системи публічних закупівель – Mtender);
· інші секторальні зрушення (адаптація санітарних та фітосанітарних норм, успішна співпраця з Europol, підвищення рівня відповідності національних стандартів у сфері статистики до стандартів ЄС тощо).
Водночас, як і у випадку з висновками аналітиків CEPS, зі звітів ЄС видно, що прогрес майже відсутній у таких надважливих питаннях, як боротьба з корупцією, реформа правосуддя, покращення бізнес-клімату та розслідування фінансових злочинів. Отже, процес імплементації реформ у Молдові загалом можна охарактеризувати як тупцювання на місці, що за сприятливих обставин набуває форми таких собі напівкроків.
Домашнє завдання від ЄС
В унісон із попередніми звітами Єврокомісії та оцінками експертів йдуть і висновки Комісії щодо заявки Республіки Молдова на членство в Європейському Союзі, оприлюднені в червні 2022 року. Відтак перед Кишиневом стоїть значний обсяг незакінченої роботи, котру він, на думку Брюсселя, спроможний виконати завдяки монобільшості та проєвропейським уряду й президентці. Рекомендувавши надати Молдові статус кандидата на членство, Єврокомісія перерахувала, яких кроків вона очікує від Кишенева, щоб перейти до наступного рівня відносин, а саме відкрити переговори про членство. Пройдемося по цих пунктах і ми.
1. Завершення реформи системи правосуддя.
Як уже зазначалося вище, ця реформа є однією з найбільш проблемних у Молдові. Основним каменем спотикання судової системи є залежність від політичних сил. Так, згідно зі Звітом про моніторинг вибірковості кримінального правосуддя 2020-21 від Freedom House, судова гілка влади країни є залежною від груп впливу (політичних, бізнесових та кримінальних еліт). На додачу, у суспільстві панує тотальна недовіра до системи правосуддя та правоохоронних органів: згідно з Барометром суспільної думки, системі юстиції не довіряє 76% громадян, а поліції – 65% (водночас рівень недовіри щорічно зростає).
Незалежне правосуддя, якому довіряють громадяни – це не просто вимога для євроінтеграції. Це те, без чого не можна запустити антикорупційну систему, поліпшити бізнесовий та інвестиційний клімат і закінчити реформу держслужби. Саме тому прогрес у впровадженні цієї багатостраждальної реформи буде одним із головних індикаторів успішності виконання домашнього завдання Кишиневом.
Дізнавайтеся більше: Lessons from Ukraine for the EU on the Rule of Law
2. Усунення недоліків, виявлених Бюро ОБСЄ з демократичних інститутів і прав людини та Венеційською комісією.
Ця вимога є безпосередньо пов’язаною з реформою правосуддя. Незважаючи на те, що вона стоїть на місці вже не один рік, уряд та парламент Молдови систематично уникають консультувань із міжнародними експертами, ігноруючи їхні рекомендації. Один із таких випадків був у минулому році, коли Венеційська комісія дала досить критичну оцінку поправкам до закону «Про прокуратуру», котру уряд і парламент у свою чергу також розкритикували та намагалися повністю проігнорувати. І хоча Молдова, врешті-решт, узяла до уваги більшість вищезгаданих рекомендацій, для запобігання подібних ситуацій ЄС вирішив ввести таку умову до висунутого переліку.
3. Виконання зобов'язань щодо боротьби з корупцією на всіх рівнях.
Молдова традиційно входить до групи найбільш корумпованих країн Європи. І хоча саме перемога над корупцією була головною обіцянкою Санду, відчутних кроків за майже 2 роки президентства так і не було зроблено. Передусім це пов’язано з незавершеною реформою системи правосуддя, котра є одним з основних джерел корупції в країні.
4. Реалізація зобов'язань щодо «деолігархізації» через усунення надмірного впливу корисливих інтересів на економічне, політичне та суспільне життя.
Попри втечу з країни головного олігарха Влада Плахотнюка, Молдова залишається «захопленою олігархами державою». Серед характерних ознак: домінантний контроль медіаринку політико-економічними групами, засилля «людей олігархів» в органах влади, контроль за певними партіями з боку олігархічних кіл або безпосередня участь олігархів у політиці. Упродовж усієї історії сучасної Молдови так і не було запущено жодної антиолігархічної кампанії, котра була б націлена на зменшення впливу великого бізнесу в медіа та політиці. Ба більше, усі війни проти олігархів були міжолігархічними, а не реально протиолігархічними.
Влад Плахотнюк – найвпливовіший молдовський олігарх, колишній лідер Демократичної партії та один з головних звинувачених у справі щодо крадіжки мільярда. S. Souicix/Le Pictorium
5. Посилення боротьби з організованою злочинністю.
Цей пункт передусім стосується боротьби з контрабандою, головним шлюзом для якої є окуповане рф-ією лівобережжя Дністра. Особливо гостро проблема постала за повномасштабного російського вторгнення. Наразі в Україні перебуває велика кількість незареєстрованого озброєння, котре потенційно може потрапити через Придністров’я до Молдови. Для боротьби з цим ЄС планує створити в Молдові хаб із боротьби з контрабандою зброї.
6. Підвищення спроможності здійснювати реформи та надавати якісні державні послуги, у тому числі через активізацію впровадження реформи державного управління та завершення реформи управління публічними коштами.
Найбільш гостро стоїть питання очистки органів влади від корупціонерів та олігархічних агентів. Крім того, актуальною задачею залишається потреба структурної модернізації державної служби, що передбачена Стратегією реформування публічної адміністрації 2016-2020 та Стратегією розвитку управління публічними коштами.
Вам варто знати: Шлях до ЄС: короткий гайд зі вступу України до Європейського Союзу
7. Посилення залучення громадян до процесів прийняття рішень на всіх рівнях та посилення захисту прав людини.
Зважаючи на висновки експертів та єврочиновників, цей трек є найбільш успішним у Молдові. Безперечно, необхідно продовжувати посилювати залученість громадян до прийняття рішень. Водночас таке залучення має відбуватися не лише у форматі відносин «неурядові організації-держава». Потрібно підходити до цього питання, трактуючи громадянське суспільство не як сукупність неурядових організацій, а як екосистему, що включає місцеві громади, етнорелігійні общини, громадські об’єднання (в тому числі незареєстровані), профспілки тощо. Залучаючи вищезазначені групи до процесу напрацювання та прийняття рішень на різних рівнях можна досягти більшого успіху.
Тож подальша доля євроінтеграції Молдови залежатиме лише від прогресу чинної влади в рамках виконання завдань, окреслених вище. Свою оцінку Єврокомісія надасть уже наприкінці 2022 року. Чи варто розраховувати на швидкий та масштабний успіх? За словами прем’єрки Молдови Наталі Гаврилиці, уже до осені 2023 року уряд зробить необхідні кроки, котрі дадуть змогу розпочати перемовини з ЄС про вступ. Утім, чи дійсно уряд та парламент Молдови зможе провести ці реформи? Питання до спроможностей влади.
4 кризи для Санду
А чи вдалося пані Санду просунутись у внутрішній перебудові за майже 2 роки президентства та чи є спроможності виконати умови ЄС? Насправді вдалося катастрофічно мало, а ресурсів для перетворень катастрофічно недостатньо. Причому слово «катастрофічно» використовується тут без перебільшення. Окрім політичної кризи, котру Санду успадкувала від Додона, і з якою мусила працювати майже 8 місяців, пані президентка зіткнулась і з іншими викликами ще більшого масштабу.
Мая Санду під час звернення до громадян щодо надання Республіці Молдова статусу країни-кандидата на вступ до ЄС, 24 червня 2022 р. Пресслужба Президентури Молдови
1. Епідеміологічна криза
Хоча перша хвиля захворюваності та основний шок, пов'язаний із пандемією, припали на президентство Додона, адміністрація Санду також мусила боротися із наслідками цієї проблеми. На момент вступу нової глави держави на посаду кількість хворих у країні становила близько 12,6 тис. осіб, а померлих – понад 2200. Водночас, саме Санду та її офіс мали провести масову вакцинацію населення і зреагувати на виникнення нових агресивних штамів та повторних хвиль захворювань. COVID-19 став колосальним випробуванням для всіх країн, навіть найбільш стійких, тому не дивно, що для Санду пандемія стала особистою перевіркою на витримку.
Читайте також: Як Румунію лихоманить від COVID-19 та політичної кризи
2. Економічна криза
Пандемія COVID-19 і посуха 2020 року негативно вплинули на економічне зростання Молдови: ВВП скоротився на 7%, що стало найсильнішим спадом після світової фінансової кризи 2008 року. Іншим очікуваним антирекордом став високий рівень інфляції, котрий у червні 2022 досяг 32%, майже наздогнавши показники кризи 90-х років. Утім, аналітики Всесвітнього банку та ЄБРР заявляють, що це падіння є короткостроковим, а країна повернеться на доковідну траєкторію економічного розвитку вже до 2024 року.
Для офісу Санду та партії «Дія і солідарність» це означає лиш одне – їхня каденція почалась у непростих економічних умовах, що, вірогідно, буде супроводжувати їх упродовж усього президентського терміну. Водночас, вирішення цієї економічної кризи потребує не просто проведення реформи чи навіть зменшення негативних наслідків ковіду. Причини кризи лежать в економічній моделі, що ґрунтується на експорті сільськогосподарської сировини, інвестиційній непривабливості країни та великій ролі допомоги міжнародних фінансових інституцій і донорів у підтримці макроекономічної стабільності.
3. Енергетична криза
Криза, що розпочалася після зупинки постачання газу в країну в жовтні 2021 після закінчення газового контракту з росією стала ще одним випробуванням для Санду та її уряду. Ми не будемо заглиблюватися в питання енергетичних відносин Молдови та росії; утім, якщо окреслити контури проблеми, то ситуація така: політизація кремлем питання укладання нового газового договору, відсутність запасів енергоносіїв та 100% залежність від безперервних поставок енергоносіїв із росії (через відсутність сховищ) продемонстрували наочно, у якій вразливій ситуації є Кишинів. Для екстреного реагування на зупинку поставок газу в жовні 2021 року та січні 2022 року в країні двічі вводився надзвичайний стан, а уряд був змушений шукати альтернативних постачальників газу та гроші на оплату газових рахунків.
Дізнавайтеся більше: Енергетична політика ЄС у контексті російсько-української війни
Питання енергетичної безпеки залишатиметься для Молдови відкритим і досить болючим протягом тривалого часу, поки не буде вирішеним питання боргу за газ перед росією (котрий за даними Газпрому становлять $700 млн), допоки не будуть знайдені альтернативні та стабільні постачальники енергоносіїв, і поки не буде побудована інфраструктура зберігання палива.
4. Безпекова криза
Іншим викликом для Санду та команди стало повномасштабне військове вторгнення росії в Україну. За даними Управління верховного комісара ООН у справах біженців, з початку вторгнення до Молдови з нашої території в’їхало близько 500 тисяч осіб, з них безпосередньо в країні залишилося майже 100 тисяч. Враховуючи, що всього населення держави становить близько 2,5 млн осіб, приплив 100 тисяч біженців з України є значним гуманітарним навантаженням для Молдови (вона прийняла найбільшу кількість переміщених осіб із розрахунку на душу населення).
Утім, якщо у вирішенні гуманітарних проблем Кишинів так чи інакше може покластися на міжнародних партнерів, то більш загрозливою виглядає перспектива початку бойових дій на території самої Молдови. З 1992 року на сході країни незаконно перебувають частини російської армії, котра за «гарною» московською традицією анексувала частину територій, проголосивши на ній маріонеткову квазі-державу під назвою Придністровська Молдавська Республіка (ПМР). На території Придністров’я наразі перебувають близько 1700 російських військових у складі Оперативної групи російських військ та «миротворців» та 7–8 тисяч російських військових, котрі називають себе військами ПМР. Потенційно все це угрупування за наказом кремля може долучитися до вторгнення росії до України, що означатиме втягнення Кишинева у війну, адже бойові дії будуть проходити безпосередньо на міжнародно визнаній території Молдови.
Бойовики самопроголошеної Придністровської Молдавської Республіки під час параду 2016 року. gov-pmr.org
Резюмуючи загальну картину, бачимо, що від початку каденції Санду супроводжують масштабні та комплексні кризи, котрі пересікаються, накладаються одна на одну та створюють ефект снігової кулі. Після перемоги на виборах пані президент «успадкувала» проблемний парламент та нефункціонуючий уряд, для вирішення проблеми з якими знадобилося більше ніж півроку. Крім того, увесь цей час і до сьогодні економіку Молдови лихоманить від низки криз, у тому числі епідеміологічної та енергетичної. На останок, Молдова постала перед загрозою втягнення у війну, розв’язану кремлем проти України.
Раніше ми писали про таке: Не Придністров'ям єдиним: як Молдова (не) збираться вирішувативати протиріччя із Гагаузією
Усе це поставило Санду та її уряд у ситуацію вимушеного реагування на виклики. Обіцяна «стратегія структурних реформ» поступилися місцем «тактиці гасіння пожеж». На тлі термінових та масштабних викликів основна увага зосереджується саме на розв’язанні проблем тут і зараз, у той час як реформи проводяться в кращому випадку у фоновому режимі.
Євроінтеграція Молдови: бути чи не бути?
Отже, Молдова та офіс Санду наразі перебувають не в найкращому положенні. Реагування на економічні, політичні, соціальні та безпекові виклики гальмує роботу над підготовкою до вступу в ЄС. Водночас фронт робіт, котрі необхідно виконати для початку переговорів про вступ, є широким.
З огляду на складність завдань, котрі стоять перед Кишиневом, а також непрогнозоване майбутнє, важко оцінити, наскільки швидко уряд та парламент будуть рухатися картою реформ. Відомо напевне лише те, що Санду має трохи більше двох років для того, аби продемонструвати відчутний результат і передусім не для ЄС, а для своїх співвітчизників. На 2024 рік заплановані наступні президентські вибори, котрі нинішня президентка безперечно програє, якщо й надалі задовольнятиметься напівкроками та гасінням пожеж. За таких умов ми знову спостерігатимемо коливання електорального маятника в сторону проросійських сил.
Чи вплине можливий молдовський провал у євроінтеграції на нашу європейську перспективу? Навряд. Формально процес вступу наших держав до ЄС не пов’язаний (як наприклад в Албанії та Північної Македонії), а тому наша євроінтеграція залежить винятково від нас та нашого успіху. Якщо ми дійсно покажемо прогрес у власних реформах, то питання про ув’язування наших кейсів навіть не стоятиме на порядку денному. Утім, якщо ми також демонструватимемо напівміри та напівреформи, то варто очікувати того, що Брюссель покладе нас в один символічний євроінтеграційний кошик із Кишиневом (а можливо навіть і з Тбілісі).
Якщо розглядати інтереси України в довгостроковій перспективі, то для нас, за будь-яких обставин, є дуже важливо, аби Молдова стала успішною у своїх реформах. Навіть за умови, що наша євроінтеграція не залежить від успіхів Кишинева, ми зацікавлені у вступі сусіда до ЄС. Наш пріоритет – не лише убезпечити себе, доєднавшись до Заходу, але й створити спільний безпечний та успішний європейський простір, що базується на співпраці, взаємодопомозі та мирному вирішенні конфліктів. Ми не зацікавлені бути успішним членом ЄС, при цьому мати під боком сусіда, котрий страждає від корупції, свавілля олігархів та проросійських сепаратистів у нас на кордоні.
Тому узагальнюючи, Молдова, як і Україна, має купу проблем та викликів. Їм, як і нам, необхідно терміново починати рух картою євроінтеграції та не допускати недопрацювань чи відтермінувань реформ. Адже всі сторони, безперечно, зацікавлені в успіху Молдови.
Автор – Станіслав Ковальчук, експерт з Центрально-Східної Європи Аналітичного центру ADASTRA
Наші матеріали приносять вам користь? Тоді підтримайте роботу центру на Патреоні. Цим ви допомагаєте розвитку вітчизняної політичної аналітики!