Затиснуті між центрами сили: як Філіппіни вибудовують зовнішню політику

З часу здобуття незалежності Філіппіни знаходилися на лінії протистояння між США та їхніми глобальними опонентами – СРСР, а згодом Китаєм А важливість геополітичного положення і сьогодні змушує цю острівну країну втягуватися в розбірки великих гравців. Проте в останні роки, позначені загостренням суперечностей між Пекіном і Вашингтоном, Маніла намагається реалізовувати більш автономну політику, граючи на  протиріччях цих полюсів сили та вибудовуючи партнерські відносини з країнами регіону та поза ним. Та чи вдається їй це – розповідаємо в цій статті.

Загальна інформація

Республіка Філіппіни, що була проголошена 4 липня 1946 р., стала першою державою Південно-Східної Азії, яка здобула незалежність після Другої світової війни. За цією подією слідувало отримання самостійності й іншими країнами регіону: Індонезією, М’янмою, В’єтнамом, Лаосом, Камбоджею, Малайзією. Сьогодні Філіппіни – президентська республіка, у якій глава держави також очолює і уряд.

Важливими для розуміння зовнішньої політики країни є її географічне положення. Філіппіни – це архіпелаг із 7000 островів, що розташовується в західній частині Тихого океану, омивається Південнокитайським морем на заході й Філіппінським на сході та поділяє водні кордони з Тайванем, В’єтнамом, Палау, Малайзією та Індонезією. Водночас вони належать до тих країн, що розташовуються на Тихоокеанському вогняному колі – поясі активних вулканів та епіцентрів землетрусів. Через це острови вразливі до стихійних лих.

Щодо економіки, то на її структуру значною мірою впливає тропічний клімат Філіппін. Так, 41% території складають сільськогосподарські угіддя, зовнішня торгівля базується на експорті продовольчих товарів (рису, цукру, пальмової олії, кокосів, інших тропічних фруктів) та промислової продукції, насамперед готових напівпровідників та електроніки, будівельних матеріалів, текстилю, хімічної продукції. Більша частина населення проживає в урожайних північній та центрально-південній частинах острова Лусон. На ньому розташовується і столиця – Маніла.

Пішак у чужих руках

Хоча Філіппіни є однією з найбільш динамічних економік у Південно-Східній Азії та посідають 13 місце у світі за кількістю населення, ці фактори не роблять їх впливовим гравцем.

У міжнародних відносинах ця острівна країна є середньою потугою (middle power), посідаючи в АТР 16 місце за показником загальної сили (comprehensive power) згідно з індексом Lowy Institute. За рівнем економічної та військової могутності, дипломатичного та культурного впливу країна значно поступається Сінгапуру, Південній Кореї, Австралії чи Малайзії, однак демонструє більші успіхи, аніж, скажімо, М’янма, Бангладеш та Камбоджа. У своєму статусі Філіппіни не мають впливу поза регіоном, однак залишаються важливим партнером для держав Південно-Східної Азії.

На законодавчому рівні фундаментом зовнішньої політики острівної країни є відмова від війни як інструменту ведення міжнародних відносин. Закон про дипломатичну службу 1991 р. визначає три основні принципи діяльності: збереження і зміцнення національної безпеки, досягнення економічної безпеки й захист громадян за кордоном.

Філіппіни ніколи не належали до впливових гравців у міжнародних відносинах. До колонізації Іспанією острови були купкою незалежних морських держав, у яких панував феодальний устрій. Деякі з них були ісламізовані. Після прибуття на острови експедиції Фернана Магеллана в 1521 р. архіпелаг був проголошений територією короля Іспанії, а до кінця століття став колонією. Тоді ж Філіппіни перетворилися з групи незалежних один від одного островів на цілісне утворення. Сам топонім походить від імені короля Філіпа ІІ.

Дізнавайтеся більше: Етнічний конфлікт на Шрі-Ланці: незагоєні рани минулого

Після іспано-американської війни в 1898 р. Філіппінські острови опинилися під владою США. Американська адміністрація сприяла їх демократизації: було створено двопалатний парламент, засновано політичні партії. У цьому Філіппіни відрізнялися від інших країн Азії, що здобули незалежність після 1945 р.

У період із 1942 до 1945 років держава перебувала під японською окупацією. У цей час філіппінці залишалися лояльними Сполученим Штатам насамперед тому, що ті готували острів’ян до незалежності. З 4 липня 1946 р., тобто вже 75 років Філіппіни існують як окрема суверенна держава. Однак, як бачимо, більшу частину своєї історії острівна країна були пішаком у руках сильніших гравців: Іспанії, Японії та США.

Таким чином, історична протекція більших держав (чи в сьогоднішніх реаліях асиметричні відносини) стали своєрідною нормою для Маніли, а «автономна» зовнішня політика не є для неї якоюсь самоціллю, як це стало для багатьох постколоніальних країн. Тим більше, для гарантування власної безпеки, економічного благополуччя чи інших благ Філіппінам необхідно рахуватися з впливовими автори. Проте не забувають вони й про співпрацю в межах багатосторонніх об’єднань та організацій, насамперед Асоціації країн Південно-Східної Азії.

АСЕАН

Філіппіни є однією з країн-засновниць АСЕАН. За останні роки деякі члени асоціації, а саме Сінгапур, Таїланд, Тайвань, Малайзія, В’єтнам, стали важливими торговельними партнерами цієї острівної держави, замінивши в цьому списку країни ЄС. Саме інтеграція до АСЕАН допомогла Філіппінам, колишній «хворій людині Азії», подолати економічну відсталість, спричинену диктатурою Фердинанда Маркоса (1965-1986). Цей авторитарний режим відзначився придушенням політичних опонентів, корупцією, роздаванням державних посад найближчим родичам. Після його повалення в ході Жовтої революції настав перехідний період, який запам’ятався конфліктами між виконавчою гілкою влади та Конгресом, нездатністю впоратися з наслідком стихійних лих та спробою державного перевороту 1989 р.

Підписання установчого договору АСЕАН, Бангкок, 1967 р. AFP

У 1990-х рр. економіка Філіппін перебувала в жалюгідному стані. Нестабільна політична ситуація призвела до зменшення обсягів інвестицій у країну та занепаду туризму. Водночас зростання світових цін на нафту після вторгнення Іраку в Кувейт та відсутність ефективної енергетичної політики в державі призвели до збільшення її зовнішнього боргу. У 1990 р. Філіппіни залежали від імпорту нафти на 62%, їхній ВВП зростав лише на 3,4% щорічно (що досить мало для країн, що розвиваються), обсяг імпорту збільшувався в кілька разів швидше за експорт.

Починаючи з 1992 р., Філіппіни запроваджували механізм CEPT (Common Effective Preferential Tariff), відповідно до якого вони прибрали всі тарифи з торгівлі з членами Асоціації держав Південно-Східної Азії, за винятком рису й цукру. Маніла також ратифікувала рамкову Угоду АСЕАН зі змішаних перевезень 2005 р. та рамкову Угоду АСЕАН зі сприяння міждержавному транзиту товарів 2009 р. У 2016 р. був прийнятий один із протоколів рамкової Угоди АСЕАН зі сприяння транзиту товарів.

Економічне співробітництво з Асоціацією допомогло острівній країні зберегти відкритість економіки навіть після фінансової кризи в Азії 1997 р. Філіппінський уряд модернізував митне законодавство, здійснив регуляторну реформу для сприяння інвестиціям, лібералізував доступ іноземних банків до країни відповідно до рекомендацій АСЕАН. Усе це поєднувалося з власними ініціативами президентів Глорії Макапагал Арройо (2001-2010) та Бенігно Акіно ІІІ (2010-2016), серед яких реформи у фіскальній сфері, зменшення рівня інфляції та зовнішнього боргу, створення стабільного уряду. Якщо у 2000 р. ВВП Філіппін зростав на 3,9%, то у 2020 цей показник становив уже 6,5%.

США – традиційний вектор зовнішньої політики Маніли

Перейнявши демократичну традицію Сполучених Штатів на початку ХХ ст., Філіппіни залишалися прихильником тісних відносин із колишньою метрополією й після отримання незалежності. Окрім демократії, острівна країна запозичила в США систему освіти, ринкову економіку й англійську мову, яка отримала статус державної.

Тісні відносини зі Сполученими Штатами пояснювалися насамперед безпековими міркуваннями. Поширення комунізму в Лаосі, Камбоджі та В’єтнамі, створення Китайської Народної Республіки, громадянська війна в Індонезії та дедалі більший вплив «Хукбалахапу» (озброєного крила Комуністичної партії Філіппін) на деяких із філіппінських островів – усі ці фактори призвели до тісного співробітництва зі США, які в той час метою своєї політики проголосили глобальну протидію комунізму.

Вас може зацікавити: Ваххабізація по-індонезійськи: як змінюється обличчя поміркованого ісламу

Згідно з Договором про військові бази 1947 р. Сполучені Штати отримали право розташовувати на території Філіппін свої війська. Наступний Договір 1951 р. про взаємну оборону закріпив створення альянсу. Домовленості передбачали, що сторони будуть допомагати одна одній, якщо на них нападе третя держава, проводити взаємні консультації та підтримувати оборонну здатність, тобто Вашингтон постачатиме Манілі зброю.

У 1991 р. Сенат не дозволив продовжити дію договору 1947 р., тому Сполучені Штати були змушені залишити військову базу Субік. Однак військове співробітництво між Філіппінами та США зовсім скоро відновилося. У 1999 р. була укладена Угода про візит збройних сил (VFA), яка дозволила Сполученим Штатам розміщувати свої літаки, кораблі та війська на території острівної держави й використовувати філіппінські військові бази.

У 2010-2016 рр. президент Бенігно Акіно ІІІ проводив політику стримування КНР у Південнокитайському морі. Його зовнішньополітична стратегія фокусувалася на територіальній обороні від можливого нападу Китаю, насамперед шляхом стратегічного партнерства зі США. У 2014 р. Філіппіни та Сполучені Штати уклали Угоду про розширене співробітництво з оборони. Договір доповнив пакт 1999 р. та дозволив Вашингтону ротаційно розміщувати свої війська на території країни і будувати власні об’єкти на філіппінських базах.

Спільні навчання філіппінських та американських військових. Квітень 2015 р. U.S. Department of Defense

Розширення Сполученими Штатами своєї військової присутності в регіоні стало важливим сигналом для КНР та водночас змусило останню зрозуміти, що застосування сили проти острівної країни є неприпустимим варіантом. Сьогодні Маніла також має статус Основного союзника США поза НАТО.

Для Вашингтона, як і 100 років тому, привабливою є географія Філіппін. Положення островів дозволяло тим, хто їх контролював, торгувати з Азією, розвивати відносини із закритими на той час Китаєм та Японією. Сьогодні ж міркуваннями Білого дому керує протистояння з КНР. Якщо подивитися на карту, то можна побачити у Філіппінах певний стримувальний буфер у Південнокитайському морі, який обмежує китайську військову експансію в напрямку Океанії.

Напруження у відносинах з Китаєм

У березні 2011 р. у водах між архіпелагом Спратлі та Філіппінськими островами відбувся інцидент: два патрульні катери КНР переслідували філіппінське гідрографічне судно, що розвідувало запаси нафти, причому місце сутички розташовувалось у виключній економічній зоні Філіппін. Згодом Маніла трактувала дії Китаю як порушення Декларації КНР-АСЕАН від 2001 р. про поведінку сторін у Південнокитайському морі. Під час подальших перемовин Пекін наполягав на тому, щоб Філіппіни отримували дозвіл КНР перед тим, як розвідувати поклади нафти в Південнокитайському морі, навіть якщо це відбувається на території під юрисдикцією Маніли.

Через рік стався інший інцидент. Два патрульні катери КНР завадили філіппінській владі заарештувати китайських рибалок поблизу рифу Скарборо, який входить до виключної економічної зони Філіппін. Як бачимо, стратегія територіальної оборони президента Акіно була безпосередньою відповіддю на агресивні дії Китаю в акваторії Південнокитайського моря.

Більше про боротьбу за острови читайте за посиланням: США vs КНР: хто переможе в Південнокитайському морі?

Із 2013 р. Пекін проводить роботи з намивання штучних островів, розбудовує свою інфраструктуру в Південнокитайському морі, розміщує безпілотники на територіях, що входять до виключних економічних зон Брунею, Малайзії, Тайваню Філіппін і В’єтнаму. У 2013 р. дві останні держави разом із Малайзією ініціювали процедуру міжнародного арбітражу проти КНР із метою відстояти свій суверенітет над островами Спратлі, рифами Місчіф, Скарборо, Джонсон, Фієрі-кросс, МакКеннан та островом Тайпін.

Територіальні претензії в Південнокитайському морі. Якби КНР реалізувала свої амбіції, вона б контролювала більшу його частину. Voice of America

Постійна палата Третейського суду в Гаазі задовольнила претензію позивачів у липні 2016 р. і постановила, що Китай не може більше наполягати на згоді інших сторін із так званою «дев'ятипунктирною лінією». Ще в 1947 р., до встановлення в КНР комуністичного режиму, Гоміндан висунув цю лінію визначення китайської зони інтересів. Вона простягалася від материкового Китаю та острова Хайнань майже до екватора – узбережжя Малайзії та Брунею. Якби такі претензії були законними, КНР могла б контролювати 90% Південнокитайського моря.

Для Філіппін найважливішим стало рішення про те, що частина мілини Скарборо є скелею, а не континентальним шельфом, а тому не може бути територією КНР та визначати початок китайської виключної економічної зони. Тобто суд постановив про факти порушення Пекіном права Філіппін на використання своєї виключної економічної зони, а також засудив проведення будівельних робіт Китаєм.

Зовнішньополітичний розворот Родріго Дутерте

Проте Пекін не збирався виконувати постанову суду, а в тому ж таки 2016-му на Філіппінах був обраний новий президент Родріго Дутерте, який переосмислив зовнішню політику країни: насамперед він відмовився грати роль в американській стратегії стримування КНР, почавши зближення з останньою. Лише через кілька місяців після переможного для Філіппін судового рішення, відбувся візит Дутерте до Пекіна. Під час нього новообраний лідер виступив із промовою про дистанціювання від Сполучених Штатів та початок дружби з Китаєм.

Варто знати: Тайванська проблема: чи можливе возз'єднання Китаю з Китаєм

Лише в жовтні 2016 р. КНР та Філіппіни уклали угоди на загальну суму у 24 млрд доларів та підписали 13 міжурядових домовленостей. Двома роками пізніше Маніла офіційно оголосила про свою участь в ініціативі «Один пояс, один шлях». Проєкти ОПОШ для острівної країни передбачають створення робочих місць для 21 тисячі філіппінських громадян та вливання 12 млрд інвестицій в інфраструктуру. Це й будівництво залізниці в Мінданао, і прокладання доріг у провінції Пампанга, і зведення мостів через річку Пасіг. За каденції попереднього президента участь Філіппін в ініціативі ОПОШ обмежувалася лише меморандумами про взаєморозуміння.

Кульмінацією нового вектору політики стало те, що в січні 2020 р. філіппінський президент погрожував розірвати угоду VFA зі Сполученими Штатами. Усі ці кроки, безумовно, свідчать про одне: Філіппіни більше не розглядають США як свого союзника й шукають альтернативи.

Родріго Дутерте під час віртуального саміту АСЕАН у Ханої, квітень 2020 р. Toto Lozano/Presidential Administration

Політика Родріго Дутерте схожа на стратегію балансування президентки Глорії Макапагал-Арройо, яка керувала країною у 2001-2010 рр. Малі держави часто проводять таку політику, щоб не піддаватися надмірному впливу великих акторів та уникати конфліктів із ними, натомість розбудовуючи відносини через багатонаціональні інституції та економічні ініціативи, такі як ОПОШ.

Для пояснення такої кардинальної зміни зовнішньополітичної стратегії повернімося до подій 2016 року. Рішення Постійної палати Третейського суду, відповідно до ст. 296 Конвенції ООН з морського права, є обов'язковим до виконання. Однак у 2016 р. КНР відмовилася його визнавати, і оскільки врегулювати суперечку механізмами міжнародного права не вдалося, нова влада вирішила зупинити китайські зазіхання за допомогою посиленої економічної співпраці. Цілком імовірно, що Маніла не вимагатиме від Пекіна зруйнувати на рифах уже побудовані об’єкти, а вдовольниться матеріальною компенсацією.

«Посилене стратегічне партнерство» з Японією

Токіо звернуло увагу на Філіппіни як на потенційного союзника у військовій сфері ще в часи прем’єрства Сіндзо Абе (2012-2020). Після фіксації Манілою китайських суден біля рифу Скарборо в Японії з’явилися реальні підстави остерігатися дій КНР і щодо власних територій. Ними є Сенкаку – група незаселених островів у південній частині Східнокитайського моря, котрі офіційно входять до японської префектури Окінава. За останні 10 років Сполучені Штати – союзник Японії – почали висловлювати все більшу стурбованість щодо свободи навігації та необхідності мирного врегулювання територіальних суперечок як у Східнокитайському, так і в Південнокитайському морях. У цій ситуації Японія підтримує Філіппіни, Індонезію, В’єтнам та Малайзію, у такий спосіб демонструючи, що вона відстоює ті ж принципи, що й США.

У 2012 р. між Токіо та Манілою було укладено двосторонню угоду з морської безпеки, а у 2015 р. Сіндзо Абе та Бенігно Акіно підписали спільну декларацію про «посилене стратегічне партнерство».

Про інші ініціативи колишнього глави уряду Японії дізнавайтеся за посиланням: Кінець епохи Сіндзо Абе: підсумки правління японського прем’єр-міністра

За президентства Родріго Дутерте безпекове співробітництво з Японією почало реалізовуватися на практиці. У 2016 р. Токіо подарувало Філіппінам 10 патрульних кораблів, у 2018 р. – 5 літаків TC-90. У серпні 2020 р. Маніла підписала контракт з Mitsubishi Electric Corp. про закупівлю японських радіолокаційних систем J/FPS на суму 103,5 млн доларів. В історії країни сонця, що сходить, це – перший експорт товарів оборонного значення з часів Другої світової війни. Філіппіни ж отримали можливість відслідковувати діяльність КНР у Південнокитайському морі. Й оскільки збройні сили острівної держави залишаються одними з найслабших у регіоні, такі союзники, як Японія, є дійсно важливими.

Водночас Токіо стало найбільшим торговельним партнером Маніли. Також Японія допомагає Філіппінам у розбудові системи залізниць, боротьбі з піратством та ліквідації наслідків стихійних лих.

Отже, схожі безпекові інтереси та однаковий погляд на загрози роблять ці дві держави союзниками в протистоянні територіальним зазіханням КНР, насамперед на дипломатичному фронті. Як стратегічний партнер Токіо справді почало виконувати роль Вашингтона. Навіть спільні японсько-філіппінські навчання з оборони проходять поблизу затоки Субік – місця знаходження колишньої військово-морської бази США.

Російський чинник

До приходу до влади Дутерте відносини з Росією були для Філіппін абсолютно непріоритетними, що насамперед пояснювалося військовою співпрацею зі Сполученими Штатами. Країни також не мають спільних загроз, окрім глобального тероризму, піратства та транскордонної злочинності. Однак зі стрімким зростанням філіппінської економіки контакти між Москвою та Манілою активізувались. Для першої партнерство несе насамперед економічні вигоди: співробітництво з Філіппінами допоможе налагодити торгівлю з іншими країнами АСЕАН, тоді як для острівної держави, приміром, закупівля російської зброї є способом захистити власні кордони.

Більше за темою: «Рука Кремля» у Південній Азії: факти, ризики та прогнози

У січні 2017 було укладено угоду про військову співпрацю між російським та філіппінським міністерствами оборони. Країни проводили спільні військові навчання та здійснювали взаємні візити військових кораблів до Маніли та Владивостока. В економічній сфері сторони зменшили тарифні обмеження, унаслідок чого у 2020 р. обсяг двосторонньої торгівлі подвоївся в порівнянні з 2010 р. (від 486,3 млн доларів до 862,8). Цікаво також, що Філіппіни активно закуповують російську вакцину «Спутник V» проти COVID-19.

Зустріч Владіміра Путіна та Родріго Дутерте у В’єтнамі. Листопад 2017 р. Адміністрація президента Філіппін

Звісно, партнерство Філіппіни-Росія далеке від створення військового альянсу, однак воно, імовірно, продовжуватиме свій розвиток у середньостроковій перспективі. Насамперед існує певна синергія між політичними режимами обох країн. Дутерте приваблює здатність Путіна забезпечувати стабільність у Росії попри велику кількість економічних та соціальних проблем.

Сам режим Дутерте є радше авторитарним, аніж демократичним. Найбільш яскравим проявом цього стала його стратегія боротьби з наркобізнесом, відома під назвою «смертельна війна з наркотиками». Уже впродовж 5 років філіппінська поліція здійснює рейди в бідняцькі райони і страчує наркозалежних, котрих заносять у спеціальні списки напередодні. При чому задіяні в убивствах як представники поліції, так і звичайні громадяни, лояльні їй. За даними Human Rights Watch філіппінська поліція також підроблює докази для того, щоб просто виправдовувати вбивства громадян.

Висновки та прогнози

Зовнішня політика Філіппін хоча й традиційно знаходиться під впливом дихотомії КНР та США, на сьогодні виходить за рамки цього протистояння, знаходячи точки взаємодії з іншими регіональними гравцями. Якщо раніше головними торговельними партнерами Маніли були Сполучені Штати та європейські країни, то сьогодні місце останніх посіли держави АСЕАН, Японія, Росія, КНР, Південна Корея та Австралія. Побоюючись того, що альянс Філіппін зі Сполученими Штатами не зупинить Китай, а лише розізлить його, Дутерте намагається знайти альтернативи. Це проявляється у відході від співпраці зі США і зближенні з Японією, Росією та КНР, хоча остаточне дистанціювання острівної держави від Вашингтона малоймовірне.

Поглиблення двосторонніх відносин Філіппін із Китаєм можна розглядати як спосіб уникнення конфронтації в Південнокитайському морі. Однак попри докладання з боку Дутерте великих зусиль щодо порозуміння з Піднебесною, це навряд чи вплине на мілітаристську політику Пекіна. У його очах острови в Південно- та Східнокитайському морях є китайськими історичними територіями.

Навесні 2021 р. КНР зосередила 240 своїх кораблів у східній частині Південнокитайського моря, поблизу Філіппін. Побоюючись, що Китай окупує острови Спратлі, Маніла закликала Пекін пам’ятати про дружні відносини між країнами, поки Китай тим часом продовжує проводити маневри у виключних економічних зонах інших держав.

Авторка – Олеся Мацькович, експертка зі Східної Азії Аналітичного центру ADASTRA

Якщо вам сподобалася ця стаття, ви можете підтримати розвиток вітчизняної аналітики, ставши нашим патроном. Разом ми можемо більше!