PER ASPERA – AD ASTRA I THINK TANK

Ranked Best New Think Tank by 2020 Global Go To Think Tank Index

Проблема закордонних угорців у зовнішній політиці Будапешта

Проблема закордонних угорців у зовнішній політиці Будапешта

Теза про «необхідність захисту угорських меншин, що проживають у сусідніх країнах» уже давно перетворилась з пункту програми керівної консервативної партії «Фідес» на невід'ємну складову державної політики Угорщини. Будапешт невтомно стоїть на варті прав закордонних угорців, підтримуючи з ними тісні культурні, економічні та навіть політичні зв’язки. Проте що ховається за концепцією «єдиного угорського народу, розділеного кордонами»: почуття національної спорідненості та патріотизму чи прагматизм угорських політичних еліт – розбиратимемося далі. 

Відлуння Тріанону

Своїй появі численні угорські закордонні громади (саме такий термін використовується в угорському законодавстві для позначання автохтонних угорських меншин, що проживають у сусідніх країнах) «завдячують» події, що вважається однією з найбільших національних трагедій Угорщини – підписанню Тріанонського договору 1920 року.

Після програшу Австро-Угорщини в Першій світовій війні та її подальшого розпаду новоутворене Королівство Угорщина під тиском Антанти вимушене було прийняти кабальні для себе умови мирного договору: за ним держава не лише обмежувалась у праві утримувати армію та флот, а й мусила передати на користь сусідніх країн території площею близько 230 тис км2 на яких проживало до 3 мільйонів етнічних угорців. Таким чином, Тріанонська угода нараз позбавила королівство двох третин довоєнних територій, а третина угорців опинилася в складі сусідніх держав.

Землі, втрачені Угорщиною за умовами Тріанонського договору. DW/F. Shlangwein

І хоча з моменту підписання угоди пройшло вже 100 років, наслідки Тріанону й досі можна простежити, поглянувши на етнічну структуру населення країн Центральної Європи. Так, за різними оцінками на сьогодні в сусідніх з Угорщиною країнах проживає від 1,5 до 2,5 млн угорців, що формують численні іреденти – спільноти національних меншин, що компактно проживають в безпосередній близькості до держави, у якій вважаються титульною нацією. Серед них:  

·                Секейська земля та Парціум у Румунії – близько 1,2 млн осіб (дані перепису 2011 року);   

·                округи Дунайська Стреда й Комарно та низка південних населених пунктів у Словаччині – близько 458 тис осіб (дані перепису 2011 року);

·                північні райони Воєводино в Сербії – близько 254 тис осіб (дані перепису 2011 року);

·                Берегівський район Закарпатської області в Україні – близько 156 тис осіб (дані перепису 2001 року);

·                а також східні прикордонні громади в Австрії, Хорватії та Словенії.

Слід Тріанону так само міцно закарбувався в історичній пам’яті угорського народу. Згідно з дослідженням Угорської академії наук, 94% угорців переконані, що Тріанонський мирний договір був «несправедливим і надмірним», а 85% вважають його найбільшою національною трагедією. Водночас майже кожен п'ятий опитаний на сьогодні має родича-угорця у сусідній країні, тому тема закордонних угорських громад є актуальною для Будапешта не лише з огляду на чисельність меншин, а й через ще свіжу історичну пам'ять угорців та збережені транскордонні родинні зв’язки.

Від мови до громадянства

Відповідно до статті D Конституції 2011 року «угорська нація є єдиною та цілісною і тому Угорщина несе відповідальність за долю угорців, які живуть за її межами». Саме таким чином концепція «єдиного угорського народу, розділеного кордонами» (тобто ідея про необхідність збереження якомога тісніших контактів між угорськими меншинами сусідніх країн та історичною батьківщиною) була закріплена в законодавстві країни, що гарантує їй політичну актуальність на найближчі кілька десятиліть. На практиці реалізацію цієї концепції можна спостерігати в низці ініціатив та інструментів «захисту» закордонних угорців, про які ми й поговоримо далі.

·                Підтримка угорської культури та мови. Угорці дуже ревно ставляться до своєї мови, вважаючи її визначальним чинником, який утворює та консолідує націю. Саме тому збереження та розвиток мови й культури в закордонних громадах є відправною точкою діаспорної політики Будапешта. Він сприяє відкриттю угорськомовних навчальних закладів усіх рівнів освіти (в Україні, наприклад, це Угорськомовна гімназія в Ужгороді та Закарпатський угорський інститут ім. Ференца Ракоці ІІ); фінансує програму надбавок до зарплатні для осіб, які працюють у бюджетних установах та надають свої послуги угорською мовою; підтримує діяльність культурних центрів та організацію фестивалів; сприяє поширенню угорської літератури в громадах тощо.  

·                Долучення до національного діалогу. Одним з інструментів співпраці з закордонними угорцями є проведення самітів за участі політиків, громадських діячів, лідерів суспільної думки та науковців з Угорщини та з угорських громад. У такий спосіб Будапешт намагається залучати закордонних угорців до обговорення питань, що стоять на порядку денному в Угорщині, сприяючи створенню атмосфери національної єдності. Найбільшими з подібних заходів є Угорська постійна конференція (MÁÉRT), Рада угорської діаспори та Форум угорських представників у  Карпатському басейні.

·                Підтримка угорських політичних рухів. Автономія, регіоналізм та місцеве самоврядування – саме такі цілі щодо політичного статусу угорських меншин зазначені у Рамковій стратегії для угорських громад за кордоном. Для досягнення цих цілей Будапешт всіляко підтримує угорські громадянські рухи та політичні партії в сусідніх країнах, надаючи їм фінансову та політичну допомогу.

·                Натуралізація закордонних угорців. Попри численні міжнародні суперечки та скандали, Угорщина не лише не припиняє роздачу паспортів, а й навпаки – полегшує отримання свого громадянства для представників угорських закордонних громад. У 2010 році були внесені поправки до Закону про громадянство, які спростили процедуру натуралізації іноземних громадян, чиї родичі проживали на території, що належала Угорщині до 1920 року або в період 1938-1945 років. Крім того, Будапешт активно просуває ідею прийняття сусідніми країнами законів про подвійне громадянство, з метою легалізації та пришвидшення своєї паспортизації.

Таким чином, угорська політика щодо закордонних громад – це комплексна та багаторівнева стратегія, що містить у собі низку політик та червоною ниткою проходить через левову частину законодавства країни. Та яку практичну користь Угорщині приносить подібна підтримка меншин?

Цікаво знати: Між Сходом і Заходом: зовнішньополітичні орієнтири Республіки Молдова

У загальнонаціональному вимірі «захист» угорців за кордоном – це практичне відображення стратегії розбудови політичної нації. У ХХ ст. угорський народ пережив низку трагічних подій: Тріанонська втрата, провал реваншу М. Горті, програш у Другій світовій війні, встановлення комуністичної диктатури на чолі з М. Ракоші та поразка революції 1956 року. Унаслідок цих потрясінь угорці не просто втратили відчуття національної величі та імперський блиск, а й опинились у ситуації вакууму національної ідеї. Тож після краху соціалістичної системи Угорщина мала визначитись з вектором власного національного розвитку та стратегічними пріоритетами. В основу нового політичного курсу лягли лібералізація ринку та демократизація політичної системи, реінтеграція у європейський простір, а також концепція «єдиного угорського народу» та роль Угорщини, як держави-матері, що має опікуватись закордонними меншинами.

У більш практичному вимірі «захист» угорських громад за кордоном – це спосіб досягнення такої важливої в контексті внутрішньополітичної боротьби цілі, як розширення електорального поля. Угорці, як було зазначено, і досі відчувають біль через втрати 1920 року, що робить їх небайдужими до підтримки зв’язку з історичними землями. Відтак будь-яка діяльність уряду з об’єднання угорського народу (навіть якщо вона має досить символічний характер) сприймається досить позитивно. При цьому, необхідність «захисту» угорських меншин, антимігрантська риторика та тема боротьби проти глобалістів, експлуатуються для здобуття бажаних відсотків на виборах.

Крім того, примноження електорату відбувається і за рахунок натуралізованих угорців із закордонних громад. Так, для участі в парламентських виборах 2014 року зареєструвалось 99,6 тис угорців з Румунії, 29 тис – з Сербії і 4 тис – з України та Словаччини. Враховуючи дійсно значну та стабільну підтримку меншин з боку Будапешта, дані виборці безперечно голосуватимуть за керівну партію «Фідес – Угорський громадянський союз», щоразу приносячи щонайменше 2-4 мандати.

Ображений сусід = проблемний сусід?

Активна патерналістська політика Будапешта щодо угорських закордонних громад створює напругу у взаєминах з сусідами та перетворює питання статусу меншин у цих країнах мало не у визначальний фактор двосторонніх відносин.

Найбільш активною діяльність угорців є в Румунії. Будучи найбільшою національною меншиною, секеї (субетнос угорців) за активної підтримки Будапешта вже близько 20 років намагаються домогтись надання автономного статусу Секейському краю. У 2003 році було засновано Національну раду секеїв – організацію для просування ідеї автономії регіону. У 2006-08 роках були проведені несанкціоновані місцеві референдуми, за результатами яких 99,31% виборців проголосували за автономію краю (дані Національної ради секеїв).

Запропонований прапор Секейського автономного краю.

А у 2009 на з'їзді представників місцевих органів влади було проголошено автономію Секейської землі, затверджено гімн, прапор, герб і адміністративні межі автономії, яку Бухарест, звичайно, не визнав. Крім того, секейські партії в румунському парламенті неодноразово намагалися домогтися законодавчого закріплення автономії краю: остання така спроба зазнала невдачі 2020 року.

Читайте також: Антикорупційний детектив, або Чим запам’ятається головування Румунії в Раді ЄС?

Офіційний Бухарест не визнав результати жодної з автономістських акцій, наголошуючи на тому, що Румунія є унітарною державою і будь які дії угорської меншини щодо самовільного перегляду статусу регіонів суперечать Конституції та можуть розцінюватись як посягання на територіальну цілісність країни. Більше того, румунське керівництво наполягає на тому, що угорці й так мають досить широкі права: угорській мові надано офіційний статус в регіонах компактного проживання; угорці мають право на навчання рідною мовою; партія «Демократичний союз угорців Румунії» представлена у Парламенті Румунії (6,4% та 6,6% місць у Палаті депутатів та Сенаті відповідно); дозволене подвійне громадянство тощо.

Через непоступливість обох сторін, у відносинах Румунії та Угорщини зберігається значна напруженість та недовіра, що зрештою частково компенсується за рахунок участі в спільних інтеграційних об’єднаннях.

Дещо кращою є ситуація у відносинах Угорщини та Словаччини. Після угорсько-словацької дипломатичної кризи 2009-2011 років двосторонні відносини вдалось вивести з піке та дещо стабілізувати. Проте між країнами й досі зберігається напружена атмосфера: Будапешт все ще критикує свою північну сусідку через все ті ж «порушення прав угорської меншини», а Словаччина трактує подібну активну політику Угорщини як втручання у свої внутрішні справи та порушення суверенітету.

Більше за темою: «Мала велика країна»: зовнішньополітичні орієнтири Словацької Республіки

Загалом у словацьких угорців, як і в секеїв, є суспільний запит на автономію, що безперечно підтримує Угорщина. У серпні 2020 року Партія угорської спільноти направила прем'єр-міністру Словаччини меморандум, у якому йшлося про необхідність визнання угорців незалежною політичною нацією в складі Словаччини, створення угорського самоврядного територіального утворення, надання угорській мові офіційного статусу в регіоні, де компактно проживають угорці, дозвіл подвійного громадянства тощо. Утім, поки що Братислава на подібні поступки йти не готова.

Зовсім інше положення має угорська меншина у Сербії. Після розпаду Югославії вона зберегла за краєм Воєводина (саме тут проживає найбільше сербських угорців) його автономний статус та надала місцевим меншинам ще більш широкі права та повноваження: офіційними мовами регіону було визнано 6 мов (серед них й угорську), національні меншини отримали право самостійно визначати мову освітнього процесу, а місцевому самоврядуванню були надані інструменти для регулювання й управління суттєвою часткою суспільних справ, у тому числі й ведення самостійної бюджетно-податкової політики. На додачу, у Сербії дозволено множинне громадянство, а угорці мають своїх представників у парламенті Сербії – партія «Союз угорців Воєводини» навіть входить до владної коаліції.

Вас може зацікавити: Стратегічна культура Сербії: мала держава з великими амбіціями

Такий стан справ повністю влаштовує Будапешт, який сприяє розвитку угорсько-сербських відносин. Угорщина послідовно підтримує євроінтеграцію Белграда, інвестує у розвиток його економіки (з 2016 по 2019 рік інвестиції сягнули 207 млн €), просуває реалізацію спільних інфраструктурних та енергетичних проєктів тощо. Загалом і в Будапешті, і в Белграді двосторонні відносини оцінюються як зразкові.

Український контекст

Діяльність Будапешта з підтримки закордонних угорців, безперечно, поширюється і на угорців Закарпаття, а тому зачіпає українські інтереси. Крім того, системні протиріччя та ситуативні скандали, пов'язані з угорською громадою Закарпаття, створюють атмосферу недовіри в наших відносинах з Угорщиною, що створює для Києва додаткові проблеми. Так, із 2017 року Будапешт блокує роботу засідання Комісії «Україна-НАТО», вимагаючи скасування прийнятих Верховною Радою законів «Про освіту» та «Про мову», котрі, як він вважає, є дискримінаційними стосовно угорців Закарпаття. Тож як нам реагувати на конфронтаційну політику нашого західного сусіда та як владнати проблему з угорською меншиною?

Парад українських угорців у Берегові. мukachevo.net/Ласло Фюлоп

По-перше, українцям варто відкинути емоційність у цьому питанні й зрозуміти причини такої різкої поведінки Угорщини. Ми вже згадували про концепцію «єдиного угорського народу, розділеного кордонами» та ціль Будапешта щодо надання максимальної автономії угорським меншинам у сусідніх країнах. Утім, варто уточнити, що жодне з цих положень не передбачає підтримку сепаратизму чи іредентизму – рух національної меншини за об'єднання з державою, у якій вона вважається титульною нацією. Навпаки, Угорщина обґрунтовує власну позицію, спираючись виключно на стандарти ЄС щодо захисту меншин та положення Рамкової конвенції про захист національних меншин Ради Європи, що автоматично унеможливлює територіальний ревізіонізм.

Проте цілком імовірно, що Угорщина продовжуватиме наполягати на наданні угорській громаді регіону статусу національно-культурної автономії. Варто зазначити, що згідно з Законом України «Про національні меншини» 1992 року, держава гарантує кожній національній меншині право на національно-культурну автономію, що передбачає:

·                користування і навчання рідною мовою чи вивчення рідної мови в державних навчальних закладах або через національні культурні товариства;

·                розвиток національних культурних традицій;

·                використання національної символіки та відзначення національних свят;

·                сповідування своєї релігії;

·                задоволення потреб у літературі, мистецтві, засобах масової інформації;

·                створення національних культурних і навчальних закладів та будь-яку іншу діяльність, що не суперечить чинному законодавству.

Утім, як зазначають представники Партії угорців України «КМКС» (одна з двох та найбільша угорська партія в країні; має 132 представника у місцевих радах Закарпатської області), на практиці ніякої автономії не існує, адже відсутні інститути, котрі представляли б угорську меншину та забезпечували б її право на самостійний національно-культурний розвиток. Для вирішення цього питання угорці пропонують збільшити права та повноваження органів місцевого самоврядування, дозволивши, наприклад, самостійно вирішувати «мовні питання» (перехід на двомовний документообіг, відкриття навчального закладу з викладанням мовою меншини тощо). Крім того, активно просувалася ідея створення окремого угорського виборчого округу, що в умовах пропорційно-мажоритарної виборчої системи гарантувало б як мінімум 1 місце у Верховній Раді для представника угорської меншини (після скасування минулого року мажоритарки ця пропозиція втратила актуальність).

Вам варто знати: Люблінський трикутник: що передбачає новий формат тристоронньої співпраці?

Але існують і більш радикальні (а тому достатньо маргінальні) пропозиції для Закарпаття. Так, уже неодноразово лунали ідеї створення повної адміністративно-територіальної автономії на території Берегівського району (так звана Притисянська угорська автономія), або навіть на території всієї Закарпатської області (так звана Угорсько-русинська автономія). Такий вид автономії передбачає надання дуже широких прав органам місцевого самоврядування, включно з правом самостійно формувати регіональні органи виконавчої і законодавчої влади. Прикладом адміністративно-територіальної автономії є Автономна Республіка Крим.

Аргументуючи власну позицію, прихильники повної автономії посилаються на Закарпатський загальнообласний референдум 1991 року, що проходив паралельно зі Всеукраїнським референдумом щодо підтвердження Акту проголошення незалежності України. За результатами цього волевиявлення, 78% громадян схвально відповіли на питання «Чи бажаєте Ви, щоб Закарпаття отримало статус самоврядної території, як суб'єкта у складі незалежної України і не входило в будь-які інші адміністративно-територіальні утворення?». Утім, результати несанкціонованого референдуму не були визнані ні Києвом, ні Будапештом. Наразі ініціативи адміністративно-територіальної автономії також не знаходять широкої підтримки в Уряді Угорщини (можливо, через небажання підіймати градус напруги у відносинах з Україною, а можливо через те, що головними ідейним покровителем повної автономії Закарпаття є опозиційна націоналістична партія «Йоббік»).

Результати невизнаного Закарпатського референдуму 1991 року. Витяг із газети «Новини Закарпаття» №232, 4 грудня 1991 року.

По-друге, відділивши справжні наміри Будапешта від маргінальних закликів територіальної автономії (які, до речі, активно поширює російська пропаганда) Україна має окреслити червоні лінії, які вона ні в якому разі не може перетинати під час перемовин з Угорщиною, а також визначитись із питаннями, де вона може робити поступки. Так, одним з принципових питань для Києва є незмінність нинішньої редакції ст.7 Закону «Про освіту», який Угорщина критикує, через начебто «дискримінаційний характер» щодо угорців. При цьому зняття будь-яких претензій з боку Будапешта щодо цих законів та розблокування засідань Ради «Україна-НАТО» є одним з пріоритетів України.

Дізнавайтеся більше: ГУАМ: перспективний чи неспроможний?

З іншого боку, Київ може демонструвати гнучкість у питанні подвійного громадянства. Легалізація подвійного громадянства вже довгий час активно обговорюється в Україні, а його оформлення на законодавчому рівні є лиш питанням часу. У переговорах з Будапештом дану ініціативу можна подати як дружній крок назустріч громадянам, що вже мають другий паспорт, зокрема угорський. Крім того, у діалозі із сусідом  важливо наголошувати на вигідній для угорської меншини адміністративній реформі в Україні: у ході децентралізації територіальним громадам був наданий широкий спектр інструментів самоврядування, чим можуть користуватись угорські громади. Після укрупнення районів у 2020 році був збережений Берегівський район, на чому наполягали угорці (на початку планувалось реорганізувати Берегівський район, об'єднавши його з Мукачівським районом).

По-третє, Києву конче необхідно налагодити комунікацію з українськими угорцями. Безперечно, переговори з Угорщиною є важливими, але не важливішими за діалог з власними громадянами. При цьому нонсенсом є те, що Будапешт позиціонує себе як посередник між Києвом та угорцями Закарпаття. Саме тому необхідно встановити прямий діалог між угорською громадою та столицею, а одним з перших кроків до цього має стати обіцяне міністром закордонних справ України Дмитром Кулебою долучення представників меншини до процесу розробки нового закону про національні меншини.

Висновки

Тож все-таки чим насправді для Будапешта є питання угорських меншин: ціллю чи інструментом зовнішньої політики?. Безперечно, роль опікуна чисельних угорських громад за кордоном дає керівній партії «Фідес» та особисто прем'єр-міністру Віктору Орбану додаткові електоральні бали, чим політики радо користуються.

Утім, політику Будапешта стосовно меншин аж ніяк не можна назвати націленою винятково на отримання додаткових голосів. Підтримка Угорщиною закордонних громад є важливим елементом державного курсу, чим пояснюється її комплексність та послідовність.

Для України є вкрай важливим зрозуміти саму сутність бажання Будапешта захищати закордонні меншини, адже тільки так ми зможемо будувати більш ефективні стратегії виходу з конфліктів, що сприятиме розвитку відносин з нашим західним сусідом. До того ж, угорська діаспорна політика – це ще й гарний приклад для Києва, як необхідно захищати свої меншини за кордоном.

Автор – Станіслав Ковальчук, спеціаліст із Центрально-Східної Європи Аналітичного центру ADASTRA