Провал нової конституції Чилі: поразка чи перемога здорового глузду?

4 вересня 2022 в Чилі відбувся національний референдум щодо прийняття нової конституції країни. Запропонований документ уже визнали одним із найбільш прогресивних у Латинській Америці: він гарантував гендерний паритет у парламенті, забезпечував універсальну охорону здоров’я, захищав право на аборт та забезпечував права корінних народів Чилі. Попри це, 62% громадян проголосували проти нового основного закону. Але що було не так із запропонованим проєктом і чому суспільство висловилося проти? – розбираємося далі.

Розмови про нову конституцію точилися в чилійському суспільстві ще з початку 90-х років, коли країна повернулася до демократії після правління диктатора Августо Піночета (1974-1990). Численні реформи, які було проведено наприкінці ХХ ст., а згодом і у 2000-х, не принесли бажаних результатів та реальних змін у державі. Першу спробу написання нової конституції ініціювала президентка Мішель Бачелет (2006-2010; 2014-2018), але за її каденцій документ так і не було прийнято. Протести проти нерівності, відомі в Чилі як «estallido social» (соціальний спалах) 2019 року, стали показником того, що країні потрібні зміни. Однак ті пропозиції, які запропонував проєкт основного закону у 2022 році, так і не отримали підтримки суспільства.

Августо Піночет та конституція 1980 року

Чинна конституція Чилі була прийнята за часів диктатури Августо Піночета, який прийшов до влади за підтримки Сполучених Штатів унаслідок військового перевороту, що відбувся 11 вересня 1973. Владу демократичного обраного президента-соціаліста Сальвадора Альєнде (1970-1973) тоді було повалено.

З одного боку, роки військової хунти характеризувалися стрімким економічним зростанням, зумовленим реформами, які включали подолання інфляції, економічну лібералізацію, приватизацію, інтеграцію у світову економіку, а також урізання соціальних витрат. З іншого боку, це був період побудови авторитарної системи, обмеження свободи слова, діяльності лівих організацій та опозиції, під час якого 3000 громадян зникли безвісти або були вбиті.

Таким чином, авторитаризм в системі управління та неолібералізм в економіці стали основою конституції 1980 року, що закріпила ті норми, які уможливлювали економічне зростання й водночас обмежували будь-яку опозицію. Текст основного закону було прийнято 8 серпня 1980 року. Щоби легітимізувати документ, 11 вересня 1980 року було проведено досить сумнівний плебісцит, який відбувся без виборчих списків. А вже в березні 1981 року конституція офіційно почала діяти.

Августо Піночет під час референдуму щодо прийняття конституції 1980 року. Getty Images

На сьогодні чинна конституція Чилі (хоч і була точково змінена) широко розглядається як така, що має низку проблем. По-перше, процес прийняття документа ставить його легітимність під питання. Адже опозиційні сили не могли брати участь у кампанії щодо прийняття основного закону, а дискусії точилися тільки між представниками офіційно визначеної конституційної комісії.

По-друге, документ обмежував участь суспільства у виборчих процесах та надавав більші прерогативи військовій хунті. І хоча він мав на меті захистити приватну власність, але це було зроблено через обмеження прийняття політичних рішень Конгресом, що зміцнило владу президента. Дуже високий кворум для прийняття будь-яких конституційних змін і досі сповільнює роботу законодавчої влади. До того ж участь громадянського суспільства в політиці дуже ускладнена.

Читайте також: Стратегічна культура Бразилії: найпотужніша країна континенту в руках військових і дипломатів

З іншого боку, згідно з конституцією, влада президента включає функції, які зазвичай виконує законодавча гілка влади, як-от створення публічних інституцій чи сервісів, державних підприємств тощо. Питання мінімальної оплати праці в приватному секторі, норм соціальної безпеки, регулювання щодо того, які проблеми можна вирішувати колективно, а які ні, також визначаються президентом.

По-третє, конституція обмежує індивідуальні права. Наприклад, документ зазначає, що голови профспілок не можуть брати участь у політиці. Є навіть стаття, яка забороняє протести, та, звісно, наразі вона не виконується. Створення каналу чи медіа ресурсу вимагає дозволу держави. Конституція радше захищає приватну власність, аніж фундаментальні права людини. Саме тому чимало критиків документа 1980 року зауважують, що вона була створена для підтримки економічної політики диктатури та сприяє економічній еліті, а не суспільству загалом.

Чилійський економіст Луїс Едуаро Ескобар зазначає, що конституція 1980, попри велику кількість реформ і поправок, досі залишається причиною конфлікту між представниками правих та лівих сил. Економіст стверджує, що тодішній основний закон – це «інституційний механізм захисту капіталу», надаючи цьому терміну негативної конотації.

Тобто теперішня конституція Чилі має декілька причин для її зміни. По-перше, вона є (за часом прийняття) спадщиною диктатури. По-друге, механізм її схвалення був досить сумнівним, що дає підстави вважати її нелегітимною. По-третє, конституція намагалася закріпити контроль виконавчої влади над законодавчими процесами, а будь-які зміни в документі вимагають зависокого кворуму, який ускладнює процес реформ.

Демократія та перші конституційні реформи

Попри всі вади основного закону, цей документ заклав механізм переходу влади до демократичних сил. Зазначалося, що через 8 років, у 1988, має відбутися плебісцит, де буде вирішено, чи залишиться Піночет при владі на наступні 8 років, тобто до 1996. За цей час опозиційні сили гуртувалися, наскільки це було можливо в авторитарному суспільстві, та в 1985 році створили Національний договір для переходу до повної демократії. Групи, які брали участь у створенні документа, консолідувалися в так званий Демократичний альянс, який потім переріс у Коаліцію партій за демократію.

Ці політсили представляли позицію «ні» під час плебісциту 5 жовтня 1988 року, де виборці мали визначити, чи стане Августо Піночет президентом на наступні 8 років. Завдяки організованій роботі коаліції та медіа кампанії NO із гаслом «Чилі, радість уже наближається» (Chile, la alegría ya viene), 56% населення проголосували проти продовження мандату Піночета.

Диктатура визнала результати плебісциту, хоч і є документи, які підтверджують той факт, що президент не хотів позбавлятися влади. Коли хунта відмовилася його підтримати та визнала результати плебісциту, Піночет прийняв свою поразку. Країна почала готуватися до президентських виборів і конституційних змін.

Люди тримають символ кампанії «НІ» під час референдуму 1988 року. Marco Ugarte/AFP

Перші поправки до конституції 1980 року були прийняті на референдумі в липні 1989 року. У такий спосіб основний закон Чилі почав набувати змін ще з кінця 1980-х років. Коли Патрісіо Айлвін був обраний президентом країни в 1990 році, всі партії, окрім Комуністичної, яка вимагала повного реформування документа, визнали чинну конституцію.

Із тих часів основний закон було змінено декілька разів у 90-х роках та у 2000-х за часів президентства Рікардо Лагоса (2000-2006). Саме тоді, у 2005 році, була проведена реформа Конгресу, а ще 27 реформ було прийнято й викладено в конституції. Серед них, зокрема, скасування призначення довічних сенаторів (Сенат є однією з двох палат Конгресу), позбавлення Збройних сил функції «інституційних гарантів», скорочення президентського мандату з 6 до 4 років без права негайного переобрання. Це були найбільш серйозні зміни в тексті документа на той час, про що Лагос зазначив: «нарешті маємо демократичну конституцію».

Варто знати: Найбільш поляризовані вибори в Бразилії: хто стане наступним президентом?

У 2015 році вже президентка Мішель Бачелет (2006-2010; 2014-2018) узяла на себе завдання переписати конституцію. До процесу доєдналися широкі верстви населення, було організовано освітні заходи та суспільні діалоги, у яких узяли участь 204 тисячі осіб. Процес затягнувся, і Мішель Бачелет представила проєкт конституції перед Національним конгресом 6 березня 2018 року, за 5 днів до завершення строку своїх президентських повноважень.

Проте уряд новообраного президента Себастьяна Піньєри відкинув напрацювання щодо основного закону. Тодішній міністр внутрішніх справ Андрес Чадвік зазначив, що «є певні ідеї, які ми не хочемо просувати. Тож ми не бажаємо, щоби проєкт нової конституції, який пані президентка Бачелет представила наприкінці свого терміну, розглядався надалі».

Протести в Чилі 2019 року

Ситуація радикально змінилася через рік. 7 жовтня 2019 в Чилі спалахнули протести, які згодом будуть названі Estallido social (соціальний спалах). Радикальні й масові виступи прокотилися багатьма містами держави, а саме Сантьяго, Вальпараїсо, Консепсьон, Серена, Ікіке та інші. Приводом до протестів стало підняття тарифів на метро до 30 чилійських песо, що становить приблизно 1,19 долара США, у країні з мінімальною зарплатою 420 доларів на місяць. Протести призвели до конфліктів між протестувальниками й поліцією, у деяких регіонах було оголошено надзвичайний стан.

Протести в столиці Чилі Сантьяго в жовтні 2019 року. E. Felix/AP

Та це була лише остання крапля, адже громадянське невдоволення мало низку причин: нерівність у суспільстві, висока вартість життя (особливо в Сантьяго), обмежена роль держави в наданні соціальних гарантій і послуг, приватна система освіти та охорони здоров’я, які, попри якість, обмежували доступ населення до них, недовіра до державних інститутів, а особливо конституції.

Каталіна Маганья, прессекретарка Конфедерації студентів Чилі зазначала, що причиною жовтневих виступів 2019 року є «роки репресій, роки життя в злиднях, роки, коли уряд вводить обмежувальні заходи за кошт людей, і коли хтось виходить на вулицю, вимагаючи поваги до своїх прав та гідного життя, нас репресують». Для того, щоби найкраще проілюструвати причини соціального невдоволення, варто звернутися таких економічних показників, як розподіл доходів.

Коефіцієнт Джині: Чилі, США та Україна у 2017 році, World Bank

Коефіцієнт Джині є одним із методів розрахунку розподілу доходів і найпопулярнішим показником економічної нерівності в країнах, який вимірюється від 0 до 1 (або від 0 до 100%), де більше число означає більшу диспропорцію в розподілі коштів. Тобто 1 вказує на те, що 1% населення держави контролює 100% капіталу, а 0 – коли всі мають однаковий дохід. Україна з показником 26% знаходиться серед першої десятки країн із більш рівномірним розподілом доходів. Чилі має показник 44,4%, тоді як США – 41,2%. Для порівняння, державою з найбільш нерівномірним розподілом доходів є Південна Африка – 62% за 2017 рік.

За статистикою рівень бідності в Чилі становить 16,5% на 2019 рік, але дані в різних джерелах розходяться. Навіть якщо показники порівняно невисокі, The New York Times зазначає, що саме захмарні ціни й низькі зарплати ускладнили життя середнього класу, а корупція та скандали щодо ухиляння від сплати податків підірвали віру в політичну й економічну еліту країни і призвели до протестів.

Детальніше про проблему: Що насправді стоїть за протестами в Чилі?

Ці два аспекти дуже важливі, адже вони певним чином пояснюють динаміку економічних і соціальних вимог населення Чилі, а відповідно й першочергових очікувань від конституційного процесу. Через те, що вартість життя в країні досить висока, тенденція до нерівномірного розподілу доходів зберігається. Крім того, оскільки освіта, медицина, пенсійні фонди є приватними, існує частка людей, яка не має доступу до цих послуг. По суті, громадяни Чилі вимагають «welfare state», де держава візьме на себе зобов’язання надавати певні послуги одночасно з наявними приватними установами. Для цього потрібно ухвалити низку законів, але конституція ускладнює ці процеси через високий кворум.

Як зазначає Хайме Басса, професор конституційного права, в матеріалі Reuters, «у питаннях захисту соціальних прав, як-от соціального забезпечення, охорони здоров'я, освіти, праці й профспілок, основний закон надає перевагу приватному капіталу і свободі підприємництва». І хоч це не є чимось поганим, населення Чилі та представники лівих рухів вважають, що в питаннях соціального забезпечення держава має надати перевагу населенню, а не бізнесу.

Вибори Конституційного зібрання й нового президента

Протести 2019 року підкреслили, що конституція потребує доповнень, а населення Чилі жадає більше прав і соціальних гарантій. Зміну основного закону ініціював тодішній президент Себастьян Піньєра, а майбутній глава держави Габріель Борич безпосередньо брав участь в обговоренні конституційного договору, який призначив референдум та поклав початок створенню оновленого документа.

На референдумі 2020 року 78% чилійців проголосували за написання нового основного закону. Для цього було організовано вибори Конституційного зібрання, яке мало визначити текст документа. Голосування за 155 членів органу відбулося 15-16 травня 2021 року.

Згідно з виборами, об’єднання Vamos por Chile отримало 36 місць, незалежні представники – 22, об’єднання Apruebo Dignidad здобуло 28 крісел, позапартійні представники – 37, об’єднання Lista de Apruebo одержало 24 мандати. Також 17 місць було зарезервовано за представниками корінних народів Чилі, як-от мапуче, аймара, кавескар, рапануї, кечуа та інших.

Склад Конституційного зібрання Чилі, 2021 рік. Кількість представників від кожного об’єднання за результатами голосування

Отже, до Конституційного зібрання увійшли партії різного спрямування. Vamos por Chile представляють праві й правоцентричні партії, Apruebo Dignidad разом з Lista del Apruebo – лівих та лівоцентристів, Lista del Pueblo – лівих і радикальних лівих. Представники корінних народів були обрані окремо від головних політичних об’єднань. У такий спосіб, попри те, що дещо консервативне праве об’єднання Vamos por Chile здобуло перше місце на волевиявленні, Конституційне зібрання здебільшого складалося з лівих активістів.

Водночас у листопаді-грудні 2021 року в Чилі відбулися президентські вибори, де до другого туру пройшов представник лівих сил Габріель Борич. Він так само брав участь у протестах 2019 року. Його політична кампанія мобілізувала неабияку кількість людей, які вболівали за соціальні гарантії, політичну децентралізацію та більш рівний розподіл ресурсів країни.

Опонентом Борича в другому турі став Хосе Антоніо Каст, який виступав за неоліберальну економічну модель, висловлювався проти абортів й одностатевих шлюбів. Кандидати стояли на абсолютно різних політичних та економічних платформах.

Більше про це читайте в матеріалі: Президентські вибори-2021 в Чилі: популізм, зміна поколінь чи несподіваний розворот вліво?

За результатами голосування 19 грудня Габріель Борич став президентом Чилі, здобувши 55,87% голосів, тоді як за Каста було віддано 44,13%. Невеликі показники явки на голосуванні (55,64% у другому турі) та той факт, що до другого туру виборів пройшли представники кардинально різних позицій, можуть служити індикатором поляризації суспільства країни. Ця політична реальність згодом вплине на поразку документа на референдумі.

Що нового в новій конституції?

Конституційне зібрання працювало понад рік, щоби представити офіційний проєкт нового основного закону, який включав як зміни до наявних пунктів, так і свіжі. Документ було організовано в 338 статей та 11 розділів, із якими можна ознайомитися на сайті Конституційного зібрання Чилі. Ми коротко розглянемо основні доповнення, які запропонував проєкт.

Політична система

·       Виконавча влада зосереджується в руках президента, який, на відміну від змін до конституції 2005 року, може бути обраним на другий термін поспіль.

·       Конгрес, законодавча гілка влади, де дві палати є рівноправними, стане «асиметричним». Палата депутатів збереже свої повноваження, але замість Сенату буде створена Палата регіонів. Вона матиме обмежені повноваження й займатиметься питаннями регіонального законодавства.

·       Для прийняття змін до будь-яких актів або їх скасування необхідна буде проста більшість у Палаті депутатів замість 2/3 як раніше.

·       Буде створено механізми прямої демократії, як-от народні законодавчі ініціативи та консультації.

·       Буде запроваджено паралельну систему юстиції для корінних народів, яка функціонуватиме разом із національною системою юстиції. Верховний суд країни функціонуватиме як такий і водночас для корінних народів.

Соціальні гарантії

·       Конституція забезпечуватиме майже всі соціальні аспекти, які були головними вимогами протестів 2019 року. Текст гарантує право на житло, соціальний захист, охорону здоров'я, роботу та доступ до їжі.

Вас може зацікавити: Порочне коло Аргентини: між дефолтами та популізмом

Охорона довкілля

·       Чилі – перша країна, яка визнала глобальні кліматичні зміни в проєкті конституції. Документ визнає кліматичну й екологічну кризи та визначає право на здорове і збалансоване довкілля.

·       Будь-яка видобувна діяльність (Чилі експортує мідь і літій) буде заборонена на водно-болотних угіддях та льодовиках.

·       Тоді як чинна конституція дозволяє приватне право на водні ресурси, новий текст класифікує воду як таку, що «не може бути привласнена». Наразі приватний сектор домінує в продажу й менеджменті системи водних ресурсів Чилі, його робота регулюється державою.

Інклюзія та гендер

Розділи й пункти, які стосуються питань інклюзії та гендеру, нові для конституції країни. Були включені норми, які гарантують права жінок, дівчат і молодих людей, осіб із різною сексуальною орієнтацією й гендерною ідентифікацією.

·       Проєкт захищає право на вільне життя без гендерно зумовленого насильства, гарантує сексуальні права, право на ідентичність, закладає принципи гендерного паритету, рівного та інклюзивного політичного представництва.

·       Згідно з пропозиціями, державні інституції, компанії і підприємства повинні мати гендерний паритет.

·       Документ захищає репродуктивні права, зокрема переривання вагітності. Наразі аборт легалізований у Чилі у випадках зґвалтування, або коли життя матері перебуває в небезпеці.

Права корінного населення

Конституція 1980 року не згадує та не забезпечує якихось конкретних прав чи гарантій саме для корінного населення, тож проєкт 2022 року пропонує багато змін.

·       Напрацювання закріплюють Чилі як регіональну державу, у якій політика здійснюється з урахуванням територіальних потреб. Водночас країна залишається єдиною та неподільною, але включає спеціальні території, регіони й автономні комуни.

·       Держава має поважати й захищати право на самовизначення, колективні та індивідуальні права корінних народів. Текст не пояснює, як право на самовизначення корінних народів корелюється з тим, що Чилі є «єдиним і неподільним».

·       Конституція гарантує «право корінних народів і націй на їхні землі, території та ресурси», резервує місця в представницьких органах. Щодо питань, які безпосередньо стосуються їхніх прав і територій, то вони будуть вирішуватися через безпосередні консультації з корінними групами.

Дізнавайтеся більше: Кхмер-кроми: чому етнічна меншина заважає В'єтнаму

Конституція пропонує багато змін і намагається включити всі соціальні аспекти, як того вимагають різні суспільні групи. Та попри велику кількість дійсно прогресивних та потрібних норм, складається враження, що це основний закон «всім і нікому». Роберт Франк, професор Університету Чилі, висловив сумніви щодо організації документа: «Якщо хтось вимагав охорони довкілля – це йшло в конституцію, регіоналізацію – йшло в конституцію, більше прав для корінних народів – теж у конституцію». Деякі статті суперечать одна одній, тоді як інші закладають у текст документа полемічні для суспільства норми, які було б краще вирішувати на законодавчому, аніж на конституційному рівні.

Чому проєкт основного закону провалився?

Ліві політичні сили й чинний президент країни виступили за прийняття конституції та агітували за позицію «Схвалюю» (Apruebo), тоді як помірні ліві, а також праві партії вели кампанію «Заперечую» (Rechazo). На референдумі 4 вересня перемогла друга позиція: 62% громадян проголосували проти проєкту.

Незважаючи на те що проєкт конституції був чи не найпрогресивнішим у світі на даний момент, цього було недостатньо, або радше занадто для її прийняття. З огляду на той факт, що на референдумі 2020 року 78% чилійців проголосували за написання нової конституції, цей проєкт був далеким від того, що очікували суспільні маси. Це відобразилося на результатах голосування, адже всі регіони Чилі переважно проголосували проти документа.

Скріншот CNN en Español. Мапа голосування за новий основний закон, питання «Чи хочете ви нову конституцію?»

Певні дослідження зазначають, що за результатом голосування стоїть кампанія з дезінформації. Однією з головних її тем був страх, що надання корінним народам автономії та прав може зруйнувати національну ідентичність. Саме визнання Чилі багатонаціональною країною стало однією з головних ідей кампанії «Заперечую». Наприклад, деякі гасла зазначали: «Чилі – єдине», «Ми хочемо миру», що безпосередньо адресувалося корінному народу мапуче та їхній боротьбі за автономію в регіоні Арауканія.

Структура медіаринку країни так само могла вплинути на результати голосування. Чилійський інфопростір контролюють два правих консервативних конгломерати – El Mercurio Group і Copesa, які разом володіють 90% друкованих медіа в державі. Зазначається, що ці ЗМІ схильні висвітлювати позицію представників кампанії «Спростовую». Вона ставила під питання компетентність людей, залучених до написання конституції, незважаючи на те що вони були обрані народним голосуванням. Також члени правих партій, таких як Chile Vamos, Evópoli та «Незалежний демократичний союз» використовували ефіри й соціальні медіа для дискредитації проєкту конституції, застосовуючи звинувачення в комунізмі.

Читайте також: Три роки венесуельської кризи: як Мадуро втримався при владі і що в країні відбувається сьогодні?

І така кампанія дала свої результати. Згідно з дослідженням CIPER серед 120 резидентів 12 комун чилійської столиці Сантьяго далеко не всі дійсно розуміли, що саме передбачає проєкт нової конституції. Опитування показали, що люди боялися експропріації власного майна та пенсійного фонду, і як наслідок – невиплати пенсій; дехто голосував проти президента Борича, а дехто сумнівався в компетентності авторів; є й ті, хто голосував проти права на аборт, проти прав секс-меншин тощо. Найбільш згадувані причини голосування за «ні» стосувалися страху експропріації власності та побоювань, що визнання Чилі багатонаціональною країною призведе до розколу держави, а це саме те, про що в проєкті конституції не йдеться зовсім.

The Washington Post зазначає, що правила голосування так само вплинули на його результати. У 2020 році волевиявлення не було обов’язковим, тоді як у 2022 році стало таким. Зазвичай це дещо впливає на результат, адже населення, яке не має конкретної позиції щодо питання, має йти та робити свій вибір. Найімовірніше, саме ця частина населення проголосує проти. Ця теорія підкріплюється дослідженням CIPER, яке цитує одну з відповідей:

«Я недостатньо поінформований/a, і тому я проголосував/ла проти» – опитування в районі Реколета, Сантьяго

Окрім можливої кампанії щодо дезінформації, є декілька інших причин поразки проєкту. Перша полягає в тому, що прогресивні представники чилійської політики не досягли консенсусу з більш консервативними. Якщо аналізувати вибори президента 2021 року, як мінімум 45% тих, хто голосував за Хосе Антоніо Каста, ототожнюють себе з консервативною частиною суспільства. Оскільки саме представники лівих сил домінували в конституційному зібранні, більш консервативна частина населення не змогла ідентифікувати себе з документом.

Тема багатонаціональності також стала проблемою, каже Хосе Віакава, професор Університету Чилі, адже Чилі визнавалося країною, яка складається з багатьох етнічних груп, а не з єдиної нації, що, як зазначалося раніше, сподобалося не всім. Професор також висловлює сумніви щодо запропонованої законодавчої системи з асиметричним Конгресом. До того ж проєкт не вирішував проблему блокування політичної системи, хоча й висував низку прогресивних ідей у цьому плані.

Що далі?

Загалом провал нової конституції не став сюрпризом, адже з часу офіційного представлення проєкту, результати опитувань були несприятливими для команди Конституційного зібрання: напрацювання закладали в основний закон питання, які є досить полемічними та занадто прогресивними для суспільства. Настільки, що колишній опонент Борича на виборах 2021 року, консервативний політик Хосе Антоніо Каст, охрестив голосування «тріумфом здорового глузду».

Після офіційних результатів голосування президент Чилі Габріель Борич змінив п’ять членів Кабміну: міленіалів більш лівих поглядів на політиків-лівоцентристів, старших та з більшим досвідом, що може свідчити про майбутні трансформації в політиці Борича.

Президент Чилі Габріель Борич із представниками нового уряду на церемонії біля президентського палацу Ла Монеда 6 вересня. Martin Bernetti/AFP

Нова група з написання конституції, вірогідно, складатиметься з більш поміркованих представників. Складність полягатиме в пошуку консенсусу між представниками уряду та опозиції. І хоч це і є ударом для президента країни, який неабияк підтримував проєкт конституції, Борич зазначає, що «всі ці зусилля не були марними, тому що саме так держави рухаються вперед, враховуючи досвід і, коли це необхідно, повертаються назад, щоби знайти новий шлях вперед».

Авторка – Анастасія Сахарова, стажерка Аналітичного центру ADASTRA

Якщо вам до вподоби наші дослідження, підтримайте роботу аналітиків на Патреоні. Разом зможемо більше!