Крізь терни до зірок: зовнішня політика України в Африці

Від проголошення незалежності характерною рисою зовнішньої політики України був фокус на трикутнику «Вашингтон-Брюссель-москва». Розмови про необхідність розширити дипломатичне поле зору часто не доходили до дій, проте в останні роки Київ став все більше уваги приділяти іншим регіонам, зокрема африканським країнам.

У цьому дослідженні ми вирішили розібратися, для чого нам потрібна сильна африканська політика і якою вона має бути? Як розвивалися наші відносини із континентом надії упродовж незалежності? І чим відзначилася наша дипломатія в Африці вже в часи повномасштабної війни з росією? Відповіді на ці та інші запитання – у новому матеріалі.

Сьогодні Африка, попри всі стереотипні уявлення 20 століття як про материк бідності, війни, голоду й відсталості, зростає і до того ж робить це шаленими темпами. У 2021 все ще в умовах пандемії 50 держав континенту показали позитивні показники економічного росту, із них економіки 27 країн виросли на 4% та більше.

Звісно, розвиток материка нерівномірний, у деяких державах досі вирують кровопролитні конфлікти чи правлять репресивні диктатури (як, наприклад, війна на сході ДР Конго чи режими військової хунти в Малі), але найчастіше це вже відхилення від загального ходу історії на континенті.

Такі країни, як Руанда, Кенія, Танзанія, уже довели, що прокляття колоніалізму не довічне, а політична стабільність та економічний розвиток – явища цілком реальні за вправної політики уряду. Зробивши акцент на стійкості інститутів і покращенні інвестиційної привабливості, ці країни впродовж останніх 20 років показували ріст у 4-10% ВВП, і в такий спосіб їхні економіки стали одними із найбільш динамічних у світі.

Стрімкий розвиток держав континенту зумовив глобальну ланцюгову реакцію. Саме завдяки цьому росту економічний інтерес України в Африці стає все більш пріоритетним. Демографічний ріст континенту збільшує попит на продукти харчування, а з тим і на сільськогосподарське обладнання. Розвиток міст привертає увагу будівельних компаній, а ускладнення структури економіки вимагає використання нових технологій обробки сировини. Усе це – можливості, які почасти використовує Україна для налагодження торговельних зв’язків із материком.

З іншого боку, Африка, завдяки особливостям клімату чи географії покладів корисних копалин, має ресурси, необхідні для підтримки та розвитку української економіки. Так, наприклад, із Гвінеї ми імпортували боксити, необхідні для металургійної промисловості, а з Кот-д’Івуару – какао для кондитерських виробів.

Читайте також: Урбанізаційні процеси в Африці: економічний потенціал та перспективи

Важливість регіону не обмежується економічною привабливістю. На політичній мапі Африки налічується 54 держави. Разом це трохи більше чверті голосів у Генеральній Асамблеї ООН. Також країни континенту разом з азійськими ділять квоту в 5 держав, яких від регіону обирають до лав непостійних членів Ради Безпеки. Наразі Африку там представляють Кенія (до кінця 2022), Габон і Гана (обидвоє до кінця 2023). Причому в жовтні й листопаді Габон та Гана відповідно головують на засіданнях Радбезу.

Роль країн континенту в ООН робить підтримку Африки вкрай важливою для ухвалення резолюцій як у Генеральній Асамблеї, так і в Раді Безпеки. Ці рішення є своєрідним показником міжнародної підтримки України: держави, які підтримують Київ, будуть голосувати «за» ухвалення резолюцій про засудження російського вторгнення, чим сприятимуть міжнародній ізоляції рф.

До цього варто додати, що країни-голови Радбезу ООН (змінюються раз на місяць на ротаційній основі) визначають порядок денний засідань, тобто вирішують, які міжнародні проблемі варті уваги й потребують реакції органу. Підтримка України головоючою державою в Раді Безпеки дає змогу утримувати увагу світової спільноти до російського вторгнення й дозволяє протидіяти звиканню до війни.

Коротка історія африкано-українських відносин, 1991-2019

Після розпаду СРСР усі радянські дипломатичні установи за кордоном успадкувала собі росія, тож Києву довелося розвивати відносини з Африкою фактично з нуля. Упродовж тривалого часу основною формою взаємодії була взаємна відсутність інтересу та опікування власними проблемами. Однак вирізняються два періоди, коли українська дипломатія доволі активно працювала на африканському напрямку.

Перший етап припадає на 1991-1994 рр. У цей період абсолютна більшість країн Африки визнає незалежність України і встановлює з нею дипломатичні відносини. Закладаються основи доволі скромної присутності Києва на континенті у формі чотирьох посольств – у Єгипті, Тунісі, Гвінеї та Південно-Африканській Республіці (ПАР). Основною формою контактів була торгівля.

Зокрема, Єгипет був і досі залишається великим імпортером українського збіжжя, поряд із ним цю нішу взяв на себе й Туніс. Гвінея, як згадувалося раніше, експортувала боксити, а до ПАР їхала наша олія. На початку 1990-х українська дипломатія була скута необхідністю вирішувати проблеми, пов’язані з радянським спадком, як-от доля ядерної зброї, Чорноморського флоту, статус Криму, безпекові гарантії тощо, тому після формального визнання членом міжнародного товариства активного інтересу до Африки Україна не проявляла.

Ілля Нестеренко/ADASTRA

Другий етап припадає на 1998-2004 рр. і збігається із серединою та другою половиною президентства Леоніда Кучми. Після владнання нагальних проблем української дипломатії (відносини в трикутнику москва-Брюссель-Вашингтон), глава держави, за рекомендаціями від колег-індустріалістів, починає системно розширювати присутність Києва на континенті, не в останню чергу задля реалізації інтересів промислових кіл.

Дізнавайтеся більше: Континент надії чи нова ціль неоколоніалізму: як Африку бачать США і Китай

У цей час встановлюються дипломатичні відносини з країнами, які МЗС пропустило на початку 1990-х, і розширюється мережа представницьких установ. Одразу виступає на перший план проблема, яка й досі переслідує африканську політику України – непропорційно великий фокус на Північній Африці. Докладніше про це ми поговоримо пізніше, а зараз варто сказати, що три з семи посольств, які відкрились у часи Кучми, розташовані саме в цьому регіоні (Алжир, Лівія, Марокко). У такий спосіб Київ повністю «покрив» північ материка. Також країни регіону зазвичай перебувають у топі нашого експорту на континент, основна стаття торгівлі – українські зернові. Крім того, ми експортуємо продукцію машинобудівної промисловості, руди, сплави, пластмаси, тютюн.

Структура торговельних зв’язків між Україною та країнами Африки. МЗС України

Решта посольств відкрились у країнах, які відіграють важливу економічну й політичну роль у своєму регіоні й на континенті загалом (Ангола, Ефіопія, Кенія, Нігерія). Примітно, що в більшості цих держав якраз закінчувалися періоди політичної турбулентності, тож момент для розвитку відносин був доволі вдалим.

У цей же період починається активне залучення українських військових до миротворчих місій ООН. Першою країною, де були присутні українські «блакитні шоломи», стала Ангола (1996-1999). Там сили ООН сприяли примиренню між сторонами громадянської війни.

У 2000 р. Україна почала брати участь у місії в Демократичній Республіці Конго. Пізніше, у 2012 р., її мандат було розширено за рахунок створення військового контингенту. Україну представляв 18-й окремий вертолітний загін, який безпосередньо брав участь у захисті місцевого населення від повстанців. Наразі загін повернувся додому для боротьби з росією.

Детальніше за темою: Демократична Республіка Конго: що відбувається в найбільшій країні тропічної Африки?

Протягом 2001-2004 р., Україна також була учасницею миротворчих місій у Сьєрра-Леоне, Ліберії, Ефіопії та Еритреї. В умовах обмеженої дипломатичної присутності місії ООН часто були взагалі першими способами контакту між Києвом і країною перебування.

Після Кучми й до Зеленського африканським напрямком ніхто серйозно не займався. Дві важливі події, які відбулися протягом 2005-2019 рр. – це переміщення посольств у Західній Африці та розширення миротворчого контингенту.

Після світової фінансової кризи 2008-2009 років на порядок денний українського уряду стало питання скорочення витрат на різних рівнях і в різних сферах. Дісталось і дипломатії. Закриття посольств у державах, де «немає ніяких серйозних інтересів до України» було, певна річ, частковим, проте доволі легким шляхом вирішення проблеми бюджетного дефіциту. Кандидатами на закриття стали Гвінея, Габон та Ангола.

Наприкінці 2011 р. у Гвінеї відбувся військовий переворот, який значно дестабілізував політичне життя країни. Також відразу почалася міжнародна ізоляція хунти, що прийшла до влади, тож рішення про закриття там посольства не було складним. У Габоні після 2009 р. наростали суперечки між урядом та опозицією, які у 2012 р. вилились у заворушення в столиці держави Лібревілі. Паралельно з цим МЗС України почало налагоджувати контакти із Сенегалом, який був привабливим ринком для наших зернових. Тож, зрештою, було вирішено перенести представництво з Габону до Сенегалу. Ангола натомість все ж випала із «чорного списку», оскільки на той час саме зростали обсяги українського агроекспорту, а тому посольство вирішили залишити.

Також у 2015 р. через складну безпекову ситуацію в Лівії (де після смерті Каддафі у 2011 р. вибухнула громадянська війна), українське посольство евакуювали до Тунісу. Так оформилася сучасна дипломатична інфраструктура на континенті. Щодо українських миротворців, то вони ще брали участь у місіях ООН у Судані, Кот-д’Івуарі та Малі.

Політика Зеленського: до повномасштабного вторгнення й після

На початку своєї каденції Зеленський сприяв пожвавленню української економічної дипломатії в Африці. Новопризначений Міністр закордонних справ України Дмитро Кулеба (з березня 2020-го) взявся насамперед за ті країни, де українська присутність уже була: Єгипет, Алжир, Нігерія та Сенегал. У цей час Київ також відвідала делегація МЗС Кенії. Уперше від 1998 р. була проведена телефонна розмова між міністрами закордонних справ України й ПАР. Проте в безпековій сфері чи політичній співпраці все залишалось «як завжди». Сталість українських пріоритетів демонструє «Стратегія зовнішньополітичної діяльності України», ухвалена президентським указом у серпні 2021 р.. Що ми там бачимо?

Варто знати: Трансформація системи міжнародної безпеки і подальша роль України

По-перше, про Африку як окремий регіон там не згадано. Її традиційно парують із Близьким Сходом. По-друге, із 254 пунктів документа на них двох припадає лише 9 (серед регіонів, меншою увагою відзначилася тільки Латинська Америка, якій присвятили всього 4 положення). Зміст цих пунктів полягає в тому, що уряд визнає недооцінку пріоритетності Африки (як і глобального Півдня загалом) і намагатиметься розширювати можливості для експорту українських товарів на континент, а за фінансової можливості – збільшувати своє дипломатичне представництво. До цього, у червні 2021 р., на сайті МЗС України була опублікована довідка, у якій говорилося про плани відкрити посольство в Гані. Тож, з одного боку, Київ ніби стер пил з африканського напрямку, проте самостійного значення континент так і не набув.

Утім, війна внесла свої корективи. Передусім змінилося ставлення Зеленського до росії. Підхід президента за 8 місяців повномасштабного вторгнення перейшов зі спроб домовитися із путіним до «війни до переможного кінця». Тепер замість того, щоби шукати шляхи реалізації угоди з рф, метою України стало досягнення тотальної ізоляції росії із найскорішим перетворенням рф на країну-вигнанця.

Добитися цього можна лише завдяки підтримці міжнародної спільноти, зокрема й Африки. І, як показали останні голосування в ООН, над цим регіоном Україні потрібно працювати сумлінніше. Хоча більшість держав континенту прямо підтримали Київ, усе ж 19 країн утримались. Серед них такі регіональні лідери, як ПАР та Ефіопія, а також великі економіки материка – Алжир і Танзанія.

Ілля Нестеренко/ADASTRA

Причини утримуватися при голосуванні в кожної країни свої. Наприклад, ПАР цінує зв’язки з рф у рамках БРІКС і проєктує на росію образ СРСР, який допомагав південноафриканцям боротися проти апартеїду надсилаючи зброю для «Африканського національного конгресу». Алжир має широке налагоджене співробітництво з росією у військовій та економічній галузях. У Зімбабве й Мозамбіку при владі перебувають колишні марксистські рухи, які боролися за незалежність за підтримки СРСР і, знову ж таки, розглядають рф як його повного правонаступника. Хоча, як показав приклад Анголи, за умови налагодженого двостороннього діалогу такі країни можна «перетягнути» на бік України. У Малі та ЦАР зараз владу утримують військові, що спираються, зокрема, на підтримку російських «вагнерівців», тому держави «віддячують» росії на голосуваннях в ООН.

Більше за темою: Малійська криза: чим сьогодні живе одна з найбідніших держав Африки?

Усі ці деталі вимагають від України уважнішого ставлення до континенту. Із нинішньою дипломатичною інфраструктурою це доволі важко. Сфери відповідальності кожного представництва включають від 3 до 10 країн. Водночас інколи ці держави ніяк не пов’язані одна з одною. Наприклад, посольство України в Марокко ще відповідає за відносини із Нігером і Центральноафриканською Республікою. Ці країни не мають спільних кордонів і взагалі розташовані в різних географічних регіонах. Така ж ситуація спостерігається із посольством України в Тунісі, діяльність якого, серед іншого, охоплює відносини з Буркіна-Фасо та Ганою, які теж «відірвані» від основного поля роботи представництва (Туніс, Лівія, Чад).

Ілля Нестеренко/ADASTRA

Однак наявна система посольств не працює на 100%. Серед десяти установ акредитовані посли є тільки в шістьох. Відсутні дипломатичні представники найвищого рангу в Ефіопії, де знаходиться штаб-квартира Африканського союзу, у Нігері, найбільшій країні Західної Африки, а також Анголі та Марокко. Навіть якщо облишити питання голів представництв, кадровий склад посольств залишається недоукомплектованим. Немає, наприклад, спеціалістів з економіки держав континенту, знавців суахілі чи представників України при регіональних міжнародних організаціях. Як тоді покращувати відносини?

Нова африканська політика

20 червня 2022 р. у зверненні до Африканського союзу Зеленський анонсував комплекс заходів, покликаних розширити співробітництво України з континентом. Вони передбачають:

·       призначення спецпредставника України з питань Африки;

·       «африканське турне» міністра закордонних справ Дмитра Кулеби;

·       візити делегацій Верховної Ради України до африканських країни;

·       проведення конференції Україна-Африка.

Конференція має пройти в першому кварталі 2023-го, тому говорити про неї поки що зарано. Загалом планується створити платформу для системної взаємодії України з країнами континенту задля поглиблення політичної та економічної співпраці. Поки підготовка до конференції триває, решта заходів уже реалізовані, тож розглянемо їх докладніше.

Спецпредставник з Африки (і не тільки)

Посада, про яку заявив Зеленський, не є ані новою, ані суто спрямованою на континент надії. Інститут спецпредставника було створено у 2011 р., ще за часів Януковича, і включав він Африку та Близький Схід. У 2014 р. після кадрових змін у МЗС унаслідок Революції Гідності, в. о. президента України Олександр Турчинов звільнив останнього спецпредставника Євгена Микитенка, і посада пішла в небуття, аж поки Зеленський не призначив нинішнього відповідального за відносини з регіонами Максима Субха в липні 2022 р.

Діяльність представників упродовж 2011-2014 рр. зводилася радше до Північної Африки та Близького Сходу, тому Субсахарська Африка, хоча формально й була сферою відповідальності спецпредставника, проте фактично розчинялась у близькосхідній політиці. Дана проблема цього інституту перекочувала й у сучасність.

Вас може зацікавити: Прихований клондайк: місце Субсахарської Африки на міжнародному енергетичному ринку

Справа в тому, що робота з державами Близького Сходу й Північної Африки відрізняється від форм співпраці з Субсахарською Африкою. Арабістам не потрібно знати суахілі, на арабські країни колоніалізм мав не такий глибокий вплив, як на решту регіонів. Натомість арабістами необхідно розбиратись у регіональних протистояннях і конфліктах (наприклад, між Саудівською Аравією та Іраном чи Іраном і Ізраїлем), які, однак, грають доволі пересічну роль у житті африканського континенту.

Максим Субх після призначення спочатку ніби повторив цю динаміку. Будучи до того Надзвичайним і Повноважним Послом України в Алжирі, він почав налагоджувати відносини з близькосхідними країнами. Проте із тим, як в уряді почали приділяти все більшу увагу Африці, то й африканський напрямок набув рівноправного значення поряд з арабськими державами.

Спецпредставник України з питань Близького Сходу та Африки Максим Субх на Конференції з питань продовольчої безпеки в штаб-квартирі Африканського союзу, Аддис-Абеба, Ефіопія, 11 жовтня 2022. Maxim Subh/Facebook

Діяльність спецпредставника включає роботу з громадськістю країн Африки та Близького Сходу (коментарі для місцевих ЗМІ, виступи на бізнес форумах), відвідування засідань міжнародних організацій (особливого значення набуває статус спостерігача в Африканському союзі, який Україна отримала у 2016 р.), проведення й участь у двосторонніх візитах і супроводження міністра закордонних справ під час відряджень до країн у сфері відповідальності спецпредставника.

Загалом призначення спецпредставника хоч і не вирішило системні проблеми української дипломатії на африканському напрямку, та все ж полегшило розвиток відносин між Україною і континентом, зробивши його менш залежним від верхівки уряду та збільшивши присутність Києва в африканському інфопросторі.

Рекомендуємо до прочитання: Чому російська пропаганда настільки успішна в Латинській Америці?

Яскравим прикладом першого була ситуація із турне Кулеби, до якого ми зараз підійдемо. Забігаючи наперед, варто сказати, що після масових обстрілів росією великих міст України 10 жовтня міністр терміново повернувся до Києва, проте його турне Африкою на цьому не закінчилось. Його якраз продовжив Субх, який і далі проводив заплановані візити.

Перше в історії африканське турне

Відвідування міністром закордонних справ України низки африканських країн планувалося ще до повномасштабного вторгнення. За планом турне мало відбутись упродовж 3-12 жовтня. Воно включало візити Кулеби до Сенегалу, Кот-д’Івуару й Гани. Далі Максим Субх відвідав Ефіопію, Кенію, ПАР, Ботсвану, Мозамбік і Нігерію. Це все політично стабільні країни зі зростаючими економіками та порівняно високими показниками номінального ВВП. У контексті російсько-української війни тут є як держави, які послідовно підтримують Україну від початку вторгнення (Гана, Кенія, Код-д’Івуар, Нігерія), так і країни, які демонстративно оголошують нейтралітет і намагаються зберегти стосунки з рф (Ефіопія, Мозамбік, ПАР).

Політична мета турне, певна річ, полягала в збереженні, укріпленні й розширенні підтримки України та протидії російській інформаційній кампанії в Африці, яка зображає рф «борцем із західними колонізаторами». Проте, на відміну від скоропального візиту лаврова в липні (без попередження заявив, що відвідає Єгипет, Республіку Конго, Ефіопію і Уганду), турне Кулеби мало ще й велику кількість пропозицій для економічної співпраці.

Раніше ми писали про таке: Демократія по-угандійськи: чи зможе «президент гето» Бобі Вайй замінити «вічного» Мусевені?

Головний дипломат, зокрема, представляв Україну як гаранта продовольчої безпеки й експортера передових ІТ-послуг. Він пропонував розширити взаємну торгівлю та розвивати співробітництво в галузі освіти. Кожен візит закінчувався проведенням бізнес-форумів для українських і африканських підприємців, а саме турне було своєрідною підготовкою для проведення конференції Україна-Африка.

Оскільки в планах Кулеби було обговорення багатьох економічних питань, крім зустрічей із міністрами закордонних справ, він також бачився з міністрами економіки, сільського господарства. За результатами візитів пана Дмитра Кот-д’Івуар приєднався до Кримської платформи, а в Гані Україна вирішила якнайближчим часом відкрити своє посольство. Київ також підписав меморандуми про підготовку африканських дипломатів на базі Дипломатичної академії при МЗС України.

Міністр закордонних справ України Дмитро Кулеба на зустрічі із Президентом Сенегалу Макі Салом, 3 жовтня 2022. МЗС України

Візити Субха не були такими ж насиченими, адже в спецпредставника немає повноважень міністра укладати міжнародні договори. Однак Субх міг брати участь у спільних африкансько-українських заходах чи виступати в міжнародних організаціях, завдяки чому повною мірою змогли відбутися заплановані робочі візити до представників уряду й бізнес-форуми.

Міжпарламентська дипломатія

Паралельно з Кулебою та Субхом налагоджувати контакти з Африкою взялася Верховна Рада України. Момент було підібрано вкрай вдало: 10 жовтня в Руанді мало розпочатися чотириденне засідання Міжпарламентського союзу (МПС). Україну до Руанди поїхала представляти делегація, яку очолив перший заступник Голови ВРУ Олександр Корнієнко. Після відвідування засідання МПС делегація відправилася до Мозамбіку, де разом із Субхом українська сторона проводила зустріч із спікером парламенту Мозамбіку.

На полях МПС Корнієнко зустрівся з колегами з Руанди, Сьєрра-Леоне, Замбії та Малаві. Він подякував за підтримку України в ООН, закликав до налагодження міжпарламентських зв’язків і запросив до участі в парламентському саміті Кримської платформи. Під час візиту до Мозамбіку Корнієнко домовився про підписання меморандумів про взаєморозуміння між сторонами та про організацію телефонної лінії між головою ВР Русланом Стефанчуком і президенткою парламенту Мозамбіку Есперансою Біас.

Читайте також: Африканська історія успіху, або як Замбія майже стала «країною року 2021»

Особливість такої дипломатії полягає в тому, що її ефективність часто залежить від влади, яку має парламент тієї чи іншої країни. Зважаючи на те, що зовнішня політика – відповідальність переважно уряду, а не законодавчого органу, а в самому парламенті часто проходять суперечки між партіями, оцінити вплив зустрічі із парламентською делегацією доволі важко. Точно можна сказати, що надання зовнішній політиці України більш «людських» рис завдяки контактам між українськими депутатами з колегами з-за кордону збільшує наші шанси на розвінчування міфів росії про «тиранію неонацистів».

Зазираючи в майбутнє: Стратегія нових горизонтів

Під час брифінгу для українських ЗМІ 18 жовтня Дмитро Кулеба заявив, що настав час для України вийти у світ. Обрамивши новий підхід до зовнішньої політики стратегією нових горизонтів, міністр підкреслив важливість розбудови відносини із країнами глобального Півдня. Нова африканська політика в цьому контексті є одним із напрямків роботи МЗС.

Найцікавішою подією в історії африкансько-українських відносин наразі має бути конференція Україна-Африка. Якщо МЗС перетворить її на постійний захід, що проводитиметься раз у 3-5 років, то український уряд можна буде привітати із винайденням простої формули налагодження діалогу з континентом, попри доволі слабко розвинуту мережу дипломатичних представництв.

Наразі можна сказати, про скромний, але доволі гарний початок нової політики. Війна, як не дивно, зблизила Київ з Африкою. Продовольчі проблеми, спричинені російською блокадою Чорного моря, підкреслили значущість України на світовому ринку продовольства.

Підхід, який обрав Київ для розбудови відносин, а саме рівноправний діалог задля знаходження сторонами взаємовигідного співробітництва, дійсно контрастує на тлі ореолу спонсора військових хунт, який є у рф, та відсутності тавра колоніальної експлуатації, що часом закидають деяким колишнім європейським метрополіям. Розвинуті стосунки з країнами африканського континенту своєю чергою дадуть Україні змогу як посилити ізоляцію рф, так і знайти нових торговельних партнерів, що буде вкрай важливо для повоєнної відбудови.

Автор – Ілля Нестеренко, стажер Аналітичного центру ADASTRA

Уперше чуєте про африканський напрямок зовнішньої політики України? Ми піклуємося про створення унікальних та якісних аналітичних матеріалів, і разом із вашою підтримкою їх стане більше.